June 9,2005 00:53

德國的聯邦眾議院選舉制度(上)【By 吳昱賢】

一百多年來,我們這個世界在政治領域的發展上,民主制度已經成為最重要的價值,政治活動──不管是其規則、法律、政策或是決定等等──似乎都要冠上「民主」的字號,才可以取得合法性或正當性。特別是自從二次世界大戰之後,無論是獨裁國家或是威權政體,也都要辯稱自己是「民主的」,這類國家裡的統治者說他們是在「捍衛民主」,而其反對者卻是想要「建立民主制度」,兩者儘管針鋒相對,抬出來的政治觀念卻也都是「民主」。當然,口頭上的宣稱以及文字上寫的是一回事,如何具體地實踐民主的政治生活又是另外一回事。這篇文章所要討論的,就是民主政治在具體實踐上的部分。
◎兩個問題

當代民主政治在具體實踐上的設計,最主要的基礎在於「反映論」(representation,也是表現、表達、陳述、代表的意思,一般也翻譯成「代議」)【註一】,也就是說,政治活動要能夠反映、表達、陳述出人民的利益與意志,在具體可行的做法上,便由代表人民的議員在議會與代表人民的首長在政府機關上反映、表現出人民的利益與意志。
然而,人民的利益與意志要如何真確具體地被表達、呈現出來?這是一個大問題,牽涉到的現實因素很多,例如政黨制度、人民集會結社自由、輿論空間、媒體、文化慣行、選舉方式……等等。這裡,我們僅就選舉制度討論,因為這是當代反映論下民主制度裡一個重要環節。選舉制度類似一個過濾器,藉由選舉把人民的意志與利益篩選過濾,通過這個濾器的意志與利益,才比較能夠反映到政治部門【註二】。
不同的選舉制度就像不同的過濾器,當前民主制度既然是建立在反映論的基礎上,同時當代社會裡的現實是人民的利益與意志多元分散,那麼更進一步的核心問題就會是:哪一種選舉制度,比較能夠「儘可能」地反映出人民多元的利益與意志?對於這個問題,世界上已經發展出許許多多不同的選舉制度,其中每一種方式都各有其利弊,我們無法說哪一種是「最好的」選舉制度。不過,當我們討論選舉制度的時候,這個核心問題是一定要謹記在心的。另一方面,對這個核心問題的思考,我們必須再考慮到另一個現實問題:越是能夠反映出人民多方利益與意志的選舉制度,越會造成小黨林立,其結果越可能導致政治情勢的混亂。所以說,在反映論的前提下,儘管越能反映人民多元利益與意志的選舉方式就越好,還是要再加上第二個現實的經驗問題作為限制。

◎德國「個人化的政黨比例代表制」的基本原則

台灣在這十年以來的政治發展上,可以說是新生的民主國家,關於民主制度的實踐,還只是在摸索起步的階段。在這過程中,為了讓民主政治的精神在制度上更能落實,對於選舉制度的改革建議,往往每隔一段時間就會被提出來討論一番。這些討論裡,「比例代表的選舉制度」常常成為改革當前「相對多數決制度」的藥方之一,而其中又以德國「個人化的政黨比例代表制」(personalisierte Verhältniswahl)最常受到討論。台灣一般把德國的選舉制度簡稱為「兩票制」,原因在於德國邦級以上選舉在選票上有兩欄:第一欄圈選各選區直選的候選人,第二欄圈選政黨。也就是說,德國聯邦選舉法採取的選舉制度是一種混合的制度,不是純粹的「比例代表制」【註三】。本文以前述兩個問題為出發點,來討論德國的兩票制如何在制度上回應這兩個問題。底下的說明,皆是以德國聯邦眾議院(Bundestag,也就是國會)的選舉為例。
德國聯邦眾議院議員的選舉,有下列幾點規則:
1. 議員人數與選區:聯邦眾議院自2002年開始,總共應有598位議員。把598除以2,所得299即為區域直選的選區數目,換言之,選區數目為總席次之二分之一。譬如1998年的大選,國會有656席法定議員,那麼全國就劃分328個區域直選的選區。
2. 兩票制:選票有兩欄,第一欄的選票稱為第一票,直接圈選該選區候選人,採單一選區相對多數決,也就是說,每一選區直選出一人,由最高得票者當選,其得票未必要過半。第二欄的選票稱為第二票(也就是政黨票),第二票圈選有依法提出「邦名單」(Landeslist)的政黨。只有政黨才可以提出「邦名單」,而各黨「邦名單」中的候選人須依次排序,且在選舉前固定,公告之後不得變更其排序。另外要注意的是,只有邦名單而沒有全國的聯邦名單。
3. 席次分配以政黨比例代表制為主:真正決定國會席次分配的是第二票,換句話說,是根據每個政黨第二欄的得票比例(百分比)來決定該黨所能擁有的總席次。選民透過第一票只能在某種程度上影響國會的成員組成,而無法直接影響到各政黨所佔的席次,所以第二票的得數才是決定哪一個政黨勝選的關鍵。因此,在計算時,是先計算各政黨第二票的得票比例,各黨席次由第二票決定了,再由第一票來決定哪些候選人進入國會。
4. 門檻條款:只有至少得到第二票得票率百分之五以上的政黨,才可以參加眾議院席次的分配。如果該黨第二票得票率未達門檻,那就至少要有三個區域直選候選人當選(即,該黨在第一票上至少要有三席區域候選人當選),才可以再根據其第二票得票率參加眾議院席次的分配(儘管該黨在第二票上未達門檻)。
5. 政黨席次的計算:首先要計算的是,各個政黨依第二票得票比例所獲得的總席次,即所謂的「聯邦比例」(Bundesproporz)。其次,在確定每個政黨的總席次後,每一個政黨再根據其個別的「邦名單」來分配該黨在各邦的席次,無論是第一個或是第二個步驟,德國自1985年後,在分配席次時都根據「Hare∕Niemeyer–計算法」(Hare/Niemeyer-Verfahren)【註四】。
6. 第一票採小選區相對多數當選制:全國劃分為299個選區,在每個選區只選出一個眾議院議員,也稱為「單一選區制」,台灣因此也把德國聯邦眾議院選舉稱為「單一選區兩票制」。此外,採取「相對多數決」選舉法。如果候選人不屬於任何政黨,則須有兩百個選民的連署才能登記競選。如果是政黨提名的候選人,則必須經過每個選區的地方黨部以合乎民主的方式選出。
7. 政黨名單的席次計算與分配:根據兩個步驟來分配席次給政黨名單上的候選人,首先計算各邦該黨第一票(區域直選)的當選席次;之後,以該黨在各邦第二票得票比例所得的席次減去第一票區域直選所得席次,所剩餘的席次則依據政黨名單的排序來分配。要加以說明的是,每個政黨所提名的區域直選候選人,可以同時名列政黨名單的排序上,也就是說,他∕她可以同時身兼區域候選人與政黨名單上候選人。如果該候選人在區域直選中當選,那麼他∕她在政黨名單上的位置則由下一個排序的候選人直接遞補。此外,所有的聯邦國會議員之總當選人數,不是一半由第一票(區域直選)選出,另一半由第二票(政黨票)選出,而是先由第二票確定該黨在眾議院的總席次(如前述)。在席次總額不變的條件下(已先由第二票得票率決定),每個政黨根據第一票所選出的代表越多,由政黨名單選出的代表就會越少;換言之,第二票最主要功能在於決定各黨總席次,而席次分配方式以第一票的當選人來調整。此外,如果一個政黨在一個邦所獲得的第一票區域直選席次多於在該邦根據第二票政黨比例所應獲得的席次,就會產生「超額席次」(Überhangmandate)的問題,此時該黨在該邦的席次就不是由政黨名單決定,而就只會有第一票區域直選的當選人,同時,如此一來整個國會的總席次就會超過原先的法定席次。
  上述原則乍看之下似乎非常複雜,因此底下我們以實際的例子將這些抽象原則操作一遍,就可以進一步了解其運作方式。

◎實例操作

底下例子主要取自德國1998年與2002年聯邦眾議院的大選。1998年時,法定聯邦眾議院有656席國會議員,2002年則因國會瘦身計劃縮減為598席。

◇決定選區
  首先決定選區,總席次除以二即是區域直選的選區數目,也就是說,在1998年時有328位議員是區域直選出來的,2002年時有299位議員是區域直選出來的。區域直選的得票,由第一票決定。
  各政黨所能擁有的國會總席次則由第二票決定,不過有門檻條款,只有在第二票得票率至少百分之五以上的政黨,才可以參加眾議院席次的分配;或者,至少要有三個區域直選候選人當選,才可以再根據其第二票得票率參加眾議院席次的分配。
  這裡我們舉個實例說明。德國民主社會主義黨(PDS)在1994年的國會大選中,第二票得票率為4.4%,照理說是無法根據第二票政黨得票率參與國會席次分配,不過該黨在第一票區域直選的部分,有4位候選人從地方選區中脫穎而出,因此,民主社會主義黨還是可以用4.4%的第二票得票率去分配國會席次,而在國會享有30席。2002年的大選,該黨在全國第二票的得票率只有4.0%,又未達門檻,同時在第一票的區域直選中,只有2位候選人當選,也沒有達到3席的門檻,因此最後該黨在國會就只有這2席區域直選的議員。(待續)

【註釋】
註一:儘管這種觀念已經是18世紀舊自由主義的民主政治觀,不過,目前關於民主政治的設計還是多源自於此。另外,不只是民主理論會關心到representation的問題,就算是專制政體也是,譬如法國國王路易十六就是這樣回答這個問題的:「朕即國家。」(l’état c’est moi)──我一個人就代表國家。最後,關於representation在民主政治的觀念史上也有不同的理解與詮釋,但本文因篇幅所限,故不再討論。

註二:請注意,這裡說的是「比較能夠」反映、表現出來,不是說絕對可以展現出來。因為極有可能的是,選後那些代議士或政府首長就不管什麼人民意志與利益了。不過,在民主國家裡,除了選舉之外,還有其他方式可以反映人民的意志與利益,例如透過社會運動的方式,或者是藉由非政黨的人民組織團體等等。

註三:德國並不是任何層級選舉都採用「個人化的政黨比例代表制」這種兩票制的設計,各地方可以擁有不同的選舉制度,但主要是以「比例代表制」為原則,以及其衍生出來的其它制度。邦以及中央聯邦的選舉,則一律採用「個人化的政黨比例代表制」。

註四:「Hare∕Niemeyer–計算法」最早是在19世紀時由英國法學家Thomas Hare所提出,而後在1970年才又由德國數學家Horst Niemeyer所補充。

  • wobblies 發表於樂多引用(0)歐洲紀事編輯本文
    樂多分類:文字創作切換閱讀版型 │昨日人次:4 │累計人次:1248
     

    引用URL

    http://cgi.blog.roodo.com/trackback/176561