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2006年02月6日

WTO、服務業和金融業


寫給全聯會的文章，因為拖到截稿前一天才趕工，寫得頭昏目眩手軟。對象是銀行員工會，所以針對GATS和金融業談，幸好之前處理過GATS這次才有三分之一的文章得以改寫。WTO議題寫作至今令我困擾的兩件事 : 其一是國際統計的資料找的很煩，WTO的統計庫應該是國際經濟機構裡最糟的吧，害我常得在其他統計裡翻來覆去。其二是涉及具體產業的承諾或減讓細節簡直像天書，不在其業難解迷惑。


 


系列一：WTO與杜哈發展回合

【多邊貿易體系的前世今生】

 1995年成立的世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)，顧名思義即是架構多邊貿易體系的組織，但多邊貿易體系並非從1995年才開始。二次大戰後，先進工業國主張成立三個國際經濟機構來解決當時紊亂的國際經濟秩序，這三個國際組織為國際貨幣基金、世界銀行和國際貿易組織(International Trade Organization, ITO)，分別處理國際金融、投資和貿易體系。當時各國在古巴哈瓦那的會議討論出ITO的架構規章，故稱做「哈瓦那憲章」，此憲章不僅處理貿易議題，還兼論經濟發展與重建、就業與雇用、以及管理外資等等。由於涉及就業、發展和管理外資議題，美國國會和其他先進國家反對，哈瓦那憲章宣告流產，建立ITO的計畫也胎死腹中。

 雖然哈瓦那憲章和ITO無法運作，為了打開各國的貿易障礙，美國在1947年底聯合7個先進國家簽署「關稅貿易總協定臨時適用議定書」，該議定書由之前關稅談判的協議加上哈瓦那憲章裡有關貿易規則的條文組成。隔年又有15個國家加入，最後共有23個國家開始實施關稅貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)。GATT實施了四十七年，經歷了八個回合的談判，締約國增加到123個。

【WTO如何運作】

既然這麼多國家已參與GATT，為何又在1995年成立WTO呢？因為許多重大議題無法在GATT取得共識，其鬆散的運作模式和爭端解決程序難以應付日益複雜的貿易爭議，最後在烏拉圭談判回合中決議成立WTO。許多人認為WTO是經貿聯合國，事實上WTO的強制力和約束力遠高過聯合國，它不僅具有國際組織之獨立法人人格，其協定和談判結果需經過會員組織之國會立法程序，爭端解決機制有強制約束力，還涉及非商品貿易。WTO的協定有五大類，分別為商品貿易協定、服務業貿易總協定、與貿易有關的智慧財產權協定、關於爭端解決規則與程序的諒解、以及複邊協定。

截至去年底，WTO的會員已達149個，總部位於日內瓦，去年預算約為1億6900萬瑞郎，預算是由各會員分攤，去年台灣上繳約瑞郎326萬元(約新台幣8078萬元)。秘書處職員雖有630位，光是七大工業國的職員就佔了334位，現任秘書長拉米(Piscal Lamy)來自法國。事實上自1948年實施GATT到今日的WTO，除了上一屆泰國秘書長，歷任秘書長都是來自西歐和先進國(英國、瑞士、愛爾蘭、義大利、紐西蘭和法國)。從職員結構和秘書長國籍就可看出佔有絕對多數的發展中國家在WTO秘書處的決策機制裡被邊緣化。WTO最高決策機制是每兩年至少舉行一次的部長會議，此外由各會員國談判代表組成的總理事會綜理事務、檢視各國貿易政策和爭端解決，底下分設商品理事會、服務業理事會以及與貿易相關的智慧財產權理事會。

【杜哈發展回合】

1996年在新加坡和1998年在日內瓦舉行的部長會議討論WTO前兩年的活動，以及實施GATT烏拉圭回合的協定。1999年原訂在西雅圖舉行第三次部長會議開啟「千禧年談判回合」，卻因為場外多達五萬人示威群眾癱瘓會場，加以美國和歐盟在許多議題存有矛盾，千禧年回合和部長會議流會。2001年WTO選在波斯灣西南岸一個沙漠覆蓋的半島國家卡達召開第四次部長會議，以其首都杜哈為名開啟「杜哈談判回合」。鑑於前次大規模示威和發展中國家的訴求，杜哈回合納進關於貿易與發展的談判議程，也稱做「發展回合」，其議程包含九大議題：農業、非農產品市場進入(工業、漁業、油礦業)、服務業貿易、貿易與發展、智慧財產權、貿易與環境、規則談判、爭端解決、貿易便捷化。

 杜哈回合原訂在第五次部長會議後達成談判協議，2003年在墨西哥坎昆舉行的第五次部長會議又破局，因為歐盟和美國不願在農業議題上對發展中國家讓步。眼看WTO首度談判回合就要胎死腹中，2004年WTO總理事會破天荒公佈「七月套案」重訂幾項議程的談判方向，挽救險將破局的杜哈回合。去年底在香港舉行的第六次部長會議閉會前一天，歐盟和美國在農業議題上稍做讓步，WTO成立超過十年後，第一個談判回合才勉強往前推進。根據香港部長會議訂下的時間表，各會員須在今年七月提出農業和工業的減讓表和服務業進一步的回應清單，預計年底完成杜哈回合談判。

【WTO加速世界發展差距】

為何WTO的首次談判回合遲遲無法達成協議？很大的因素來自於WTO宣稱的貿易自由化未如預期帶給發展中國家經濟成長，WTO無以解決世界發展兩極化的危機，先進國家保護其農業產品，卻同時要求發展中國家降低工業產品關稅和開放服務業市場，傾斜的多邊貿易體系加速世界的發展差距。根據WTO的統計，非洲和中南美洲國家1983年商品貿易出口量佔全球比例約為8.9%，2003年卻降到5.4%。二十年來的貿易自由化並未增進其農業和工業出口能力，更何況美國、歐盟和日本等先進國長期採取國內農業保護的措施，使得多數發展中國家無法藉由稍具出口能力的農產品在國際貿易市場上得益。

 至於服務業貿易，究竟有無促進發展中國家的經濟成長和出口增加？發展中國家抨擊如今在世貿組織裡佔有90%會員數的發展中國家卻只佔有全球服務業貿易的20%。服務業貿易總協定實施以來，雖然發展中國家服務業出口增加率是6%，進口增加率卻高達15%。再看全球的服務業市場，參考世界貿易組織和國際貨幣基金的統計，1990年代北美、西歐和日本就佔有全球服務業貿易七成以上，光美國就佔有全球將近兩成的市場，幾乎等同於WTO所有發展中國家加總的市場比例。低度開發國家1995年的服務業出口不過佔有全球服務業出口的4%，到了2002年竟還掉到2%。

系列二：服務業貿易總協定「服務」於誰？

 服務業貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS) 總共有二十九條條文，將服務業分為十二大行業，分別是商業和專業服務、通訊服務、建築工程、教育服務、金融服務、能源服務、環境服務、營造業相關、流通業、健康及社會服務、觀光業、文化及運動產業、運輸業、其他行業。延伸出來有一百六十項子行業。

【服務業的範圍及貿易行為定義】

GATS第一條說明貿易行為分成四種。第一項是跨境提供服務，指某會員國企業提供的服務涉及到另一個國家，例如郵電、運輸和電子消費；第二項是國外消費，指某會員國人民到另一個會員國消費，例如觀光旅遊；第三項是商業據點呈現，指某會員國的企業在另一個會員國設立公司或分部提供服務；第四項是自然人移動，指某國人民到另一個會員國提供服務，這即是移住勞工。

 會員以下的措施必須被納入規範以確保自由化，包含中央、區域及地方政府的行政措施，非政府機構從事跟政府職能有關的行為
(例如發包、補助等)。執行政府公權力的行業如沒有從事商業行為也沒有其他的競爭者，即可排除在外，幾乎僅剩政府行政機構吻合排除條款。這條精要的條文，驚人的包山包海，涉及所有服務業，且嚴格規範各級政府及相關機構的措施不得違反GATS的條文。

【跨行業的總體規範】

 總體規範總共有十四條條文，適用於所有服務業，所有會員入會就適用，如果希望特定行業排除部份規定，必須在入會時就提出負面表列清單，過了十年後重新檢討其必要性。第二條的「最惠國待遇」意指之前優惠於某些貿易國的條件必須適用於其他的國家。第三條「透明度」，意指所有會員必須提供透明公開的貿易相關資訊給其他國家以及WTO，並且每年至少回報一次秘書處有關任何法律條文規章措施的更動。第六條「國內管制」，這是用來監督會員國的國內管制措施符合承諾書，尤其在申請許可、核發執照、技術標準及行政程序上不得有不必要的貿易障礙。第八條「獨占及排他性服務」，意即獨占排他事業不能違反最惠國待遇及特定承諾表。

【特定行業的承諾和附錄】

這部分只有三條條文卻是GATS關鍵核心。會員國入會時要提出一份「正面表列」特定行業的承諾表，依據第十六條「市場開放」和第十七條「國民待遇」原則辦理。市場開放是指會員國必須撤除市場進入的限制，包含服務提供者的數量、交易或資產金額、服務數量、外資比例等等，政府不能在各種市場進入的關卡上限制，例如壟斷、限制外資投資和配額。國民待遇是指會員國對待本國資本和外國資本必須平等，禁止歧視外資的措施，因此政府不能採用任何歧視外資的條款，例如對本地資本的補貼。另外在第二十一條規定，會員國可以在提出承諾書後三年內修改調整內容，不過受到影響的其他國家可以提出賠償，此賠償適用最惠國待遇。

GATS除了前述的總體規範和特定行業承諾，為使不同性質之服務業適用GATS，另以附錄方式規範，包括最惠國待遇豁免之附件、自然人移動之附件、空運服務業附則、金融服務業附則與附則二、海運服務業談判附則、電信附則與基本電信談判附則等八項。

【GATS究竟「服務」誰】

除了政府行政機構不在規範，GATS範圍極廣。政府必須保證所有政策措施不會違反總體規範和特定行業承諾書，前者雖可提出排除條款，卻只能在入會時提出，十年後才有機會再檢討。換言之，會員必須事先預期這十年經濟產業的變化，入會即提出排除適用條款。後者雖是會員自由承諾特定行業，然在談判過程中，其他談判國會施壓要求修正承諾書，承諾書一旦提出就難以更改。去年香港部長會議通過服務業特定行業談判模式由原先的會員-會員雙邊談判改為集團-集團或是集團-會員複邊談判，如此將會形成更大談判壓力，加速談判進度。這麼看來，GATS僵硬且半強制性談判的條文，顯然是一個管制政府而不是管制資本的協定。

 GATS為跨國資本建立了打開全球市場的機制。雖然發展中國家也許需要外資，但外資不等同於協助投資地經濟發展，如何讓跨國公司投資造成兩邊雙贏(投資地與外資)，發展中國家需要考慮內部的產業發展策略及社會民生的需求。GATS的條約却單方面的削弱投資地政府的主權和管制外資權力，造成面對跨國資本更加弱勢。

 GATS不只替跨國資本打開大門，也「商業化」和「私有化」公共及社會服務行業。原定位於服務國民的公共行業，納入GATS後就會處在被要求開放市場和外資進入的壓力。哪些行業屬於社會服務(例如醫療)、非商業營利導向(例如教育)、民生公共用途(例如水)，這些決定權並不只在國內，更會在於和其他會員國的協商中，如有WTO會員提出開放市場的要求，這些行業就會先被私有化。

系列三：GATS與金融業自由化

【誰要金融業自由化】

 WTO有關金融服務業的規則除了GATS外，尚有金融服務業附則與附則二、金融服務業之諒解書以及金融服務業議定書。「金融服務業附則」定義相關的術語，排除行使政府權力提供的服務，如央行或其他執行貨幣政策或匯率政策的機構的活動。「金融服務業附則二」規定WTO成立後繼續進行金融服務的談判。雖然1995年開始實施服務業貿易總協定，當時有三個行業(金融服務、基本電信業和自然人移動)仍未就協定細節達成共識，以議定書(protocols)繼續進行談判，直到1997通過「金融服務業第五議定書」，並於1999年實施。

 歐洲跨國公司監察組織指出，議定書的通過是美國談判代表、英國談判代表和金融業跨國公司遊說團體(The Financial Leaders Group)合組之談判聯盟的大勝利，他們覬籲發展中國家龐大的金融市場。根據國際貨幣基金的統計，1995年跨境貿易的金融服務業前七大出口國(比利時、法國、德國、盧森堡、瑞士、英國和美國)出口將近500億美元的貿易量，遠比1985年出口量成長超過三倍。美國在金融服務業的國際收支淨值也在十年間成長幅度驚人，從1995年45.6億美元成長到2003年的148.5億美元；英國不惶多讓，從1995年的71.3億美元增加到2003年的162.4億美元。WTO統計也指出1996年美國和英國在發展中國家和轉型經濟國設立的銀行分行高居所有國家之冠，分別為205家分行和199家分行。

【提早開跑的入世承諾】

台灣於2001年11月提出服務業承諾書，隨即於2002年入世，該份承諾書對於金融服務業的承諾集中在保險業、銀行業、證券與期貨業。然而金融服務業自由化早已開跑，金管會保險局指出1986年中美貿易談判以來，台灣保險市場即採漸進開放政策。至於銀行業，金管會指出烏拉圭回合談判前，台灣就以漸進方式開放國內金融服務業市場；為配合申請加入WTO，1994年依據GATS的原則，修改外國銀行設立分行及代表人辦事處審核準則，放寬外國銀行設立分行及代表人辦事處之條件，刪除外國銀行增設分行之家數及地點限制；1997年又刪除申請增設分行須有兩年等待期之規定，廢除吸收新台幣存款限額之規定。在業務經營方面，授予外國銀行在台分行國民待遇。在金融管理方面，外國銀行在台分行之一般規範與本國銀行管理亦無歧異。

 加入世貿時那十頁金融服務業承諾表和現行政策部份吻合，因而政府能宣稱台灣的承諾書都是已實施的政策，加入世貿不會有太大的衝擊，他們漏說的話是：「因為提前開跑，提早受衝擊。」

【下半年將提出新的承諾書】

 另一個「衝擊不大」的說辭是，外資在台灣的金融業比例不高。GATS的核心原則是開放市場給外資，以及平等對待外資，雖然外資的比例不高，關鍵在於台灣的金融體制用「提高國際競爭力」的名義正在進行轉型，例如公營銀行私有化、銀行的合併、開放跨業經營的金控公司、以及備受爭議的二次金改(促成三家金融機構市占率10%以上；公股金融機構數目至少減為六家；十四家金控公司家數減半；至少促成一家金融機構由外資經營或在國外上市)。金融業的私有化和自由化是否等同於提升國際競爭力？還是在開放本國市場的同時却提升到他國的競爭力？金融業特殊的性質不只在於產值和雇用的人數，更在於調節各產業資本的職能，恐怕不能用金融機構的家數和市占率來判斷是否提升競爭力。

 至於孵育國際競爭力說辭和金融自由化的WTO預計在今年底完成杜哈回合談判，這個月底台灣會收到多少要求進一步開放服務業和金融服務業的清單(requests)？七月底前(有可能延長到十月底)政府會提出哪些服務業回應清單(offer)？金融服務業會不會放寬更多外資和市場限制？過去的經驗是產業、學術、勞工和媒體界無從得知政府談判情形，直到送出承諾書後立法院才挑燈夜審相關法案，一團迷霧中我們就被強制有力的國際協定箍住。舊事會不會重演？這就有賴於工會界和社會大眾投入更多關注和監督力量。

參考資料：

Corporate Europe Observer,
Financial Services Agreement: Servicing the North, CEO issue 4, July 1999
IMF, Balance of Payment Statistics, various years, International Monetary Fund
WTO (1997), Opening Markets in Financial Services and the Role of the
GATS
WTO (1998), WTO Secretariat background paper on financial services
(S/C/W/72)
WTO (2004), International Trade Statistics
WTO (2005), WTO Annual Report
WTO (2001)「臺灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域服務業特定承諾表及最惠國待遇豁免表，中文版」，2001年11月7日
金管會銀行局，「我國金融服務業開放競爭多年，不會因為加入WTO而產生不利影響」，民國 87 年12 月 12 日
金管會銀行局，「我國加入世界貿易組織對我國銀行業並未有顯著影響」，民國88 年 01 月 26 日


Posted by wendelin at 樂多Roodo! │02:00 │回應(1) │引用(0) │WTO
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至目前為止，於150個會員（不包含低度開發會員）中只有70份初始回應清單，在修正回應清單方面更僅有31份，顯示出服務貿易談判落後甚多，也因此香港部長宣言中提出複邊談判模式以加速談判之進展，近期內也將會舉行非正式會議來討論該議題。

對於複邊談判模式之議題，會員們早已預期將會由目前現有之服務貿易談判集團來執行複邊要求，以促進其共同部門別之利益。這些集團包括金融服務（通常由加拿大協調）、電信服務（新加坡協調）、電腦服務（智利）、視聽服務（台灣）、海運服務（日本）、能源服務（歐盟）、物流服務（瑞士）、郵政與專差服務（美國）、法律服務（澳洲）、營造服務（日本）、教育服務（紐西蘭）與環境服務（歐盟）等。

【由林長慶綜合報導，取材自WTO Reporter，2006年2月6日】 https://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/listStaticHome
Posted by wendelin at 2006年02月9日 22:32


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