精靈之屋

這一篇比較長, 五千字左右. 我真是瘋了, 苦勞說月底要開會, 我就拼命寫, 目前寫了十幾頁, 還剩一篇. 也算是自我整理吧! 大概是看世界各國的NGOs這麼努力在打仗, 希望能介紹多一些訊息給中文世界. 不過, 原先要介紹NGOs如何批評GATS, 寫著寫著就忍不住修理WTO秘書處, 實在是"職業病", 看到官員胡扯就想罵 .

系列三：來自發展中國家和NGO的質疑

2004年三月，在華盛頓一場國際銀行機構舉辦的研討會上，美國資深貿易談判代表James Mendenhall表示GATS協商進度這麼慢，都是因為發展中國家反對，美國希望年底前(2004)能看到七十四個會員國，或者是一半以上的會員國提出回應 。

未如預期。截止去年底僅有四十八個國家提出回應，且這些提出的回應也被WTO秘書處批評『品質不佳』，因為有許多國家提出來的還是原有的承諾書。發展中國家究竟在擔心什麼呢？

【不平等的發展】

一些來自拉美和非洲的國家批評先進國只針對他們有利的行業要求後進國開放，沒有優勢的行業却閉關自守，完全不是嘴邊說的自由化那一套。最明顯的例子是服務貿易第四種模式：自然人遷移，先進國希望開放高級技術和專業人才移動，以讓後進國便宜的專業勞動力移入先進國，例如醫護人員、教師、工程人員等等。但是當後進國要求先進國放寬開放一般勞動力市場時，後者拒絕。GATS對發展中國家有利的條文不是『待協商』(意思就是先進國不同意)，就是『非強制性』(意思就是不做也無所謂)。例如GATS的前言提到國家應該有權利針對國家政策的需要管制內部市場，有權利採用新的管制，應該重視發展中國家機基礎設備不足的困難，第四條也提到要增進發展中國家投入國際貿易服務業市場。只是這些條文宣示大於實質，相較之下，前面提到的『天羅地網』條文卻是會員國非遵守非執行不可。一些中美洲和南亞的國家批評為了開放市場，許多國營事業必須私有化，對產業的規範措施也被視為貿易障礙而須移除，到最後產業政策都是配合跨國公司的需求，但是跨國公司根本不在乎投資地的本土經濟發展和社會需求，他們只會投資營利事業，而且最常做的是，併吞國營事業或既有本土產業的市場。

GATS前言提到，服務業自由化是追求發展中國家的經濟成長和出口增加。如今在世貿組織裡佔有百分之九十會員數的發展中國家卻只佔有全球服務業貿易的百分之二十。他們確實出口有增加，但進口增加更多，從GATS實施以來，發展中國家出口增加率是百分之六，進口增加率卻高達百分之十五 !

他們的疑慮反映出客觀現實。我們來看全球的服務業市場，參考世界貿易組織和國際貨幣基金的統計，結論很明顯。九零年代，北美的加拿大和美國、西歐和日本就搶佔全球服務業七成以上，光是美國單一國家，就搶了全球將近兩成的市場，幾乎等同於WTO所有發展中國家加起來的市場比例。2002年前十大服務業出口國就拿下全球百分之六十的出口量，泰半是先進國。這一年(2002)北美在製造業貿易上有四百八十億美元的赤字，但是服務業出口卻有六十億美元的順差，對先進國來說，服務業是多麼重要的『比較優勢』。


表一：服務業消費的世界出口比例
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區域和國家 1990年 1995年 2000年
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北美 (含美國)19.3% 18.8% 21.4%
美國 17% 16.6% 18.8%
西歐 53.3% 47.8% 46.3%
日本 5.3% 5.4% 4.6%
合計 77.9% 72% 72.3%
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資料來源：世界貿易組織2003年貿易統計

再來看國際貨幣基金統計的國際收支年報，在經常帳裡頭的服務業收支 如下表，已開發國家在1991年有24.6億美元的順差，到了2002年成長到53億美元，成長幅度驚人：115 %。發展中國家當然是一路赤字，從1991年的逆差62.5億美元降到2002年的49.6億美元，成長幅度是：21%。換言之，這十年來發展中國家雖在服務業貿易上『小』有成長，却遠遠比不上先進國的『大』幅增加，兩邊成長幅度，五倍之差。

表二：服務業的國際收支經常帳摘要*3 (單位：億美元)
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年份 已開發國家 發展中國家
1991 24.6 -62.5
1993 33.9 -47.1
1995 30.2 -41
1997 56.7 -45.9
1999 42.6 -48.9
2001 39.2 -53
2002 53 -49.6
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Source: 國際貨幣基金 (1998, 2003),國際收支年報

可以這麼說，九零年代的國際服務業市場，是由先進國主導且獲巨利，先進國與發展中國家之間的不平等成長並未隨著GATS的實施而減緩，反而加劇。

除了來自於發展中國家的疑慮，許多歐盟國家和跨國的社運團體提出更尖銳的批評，她們批評GATS傷害後進國內部管制的權力，推動私有化，尤其是攸關民生和社會服務的行業。2000年開始的談判，社運團體也跨國串聯，最後有來自五十三個國家，總共四百三十個組織聯名要求GATS停止協商。2001年杜哈部長會議前夕，WTO秘書處連忙發表一份正式的說帖(GATS-Fact and Fiction)，點名反駁某些社運團體的言論。

秘書處強調服務業自由化有六大優點：強化經濟表現、增進後進國的國際競爭力、消費者節省金錢、加速產業研發、產業政策有高度的透明度和可預期性、外資能轉移技術到後進國。秘書處點名痛罵幾個社運團體造謠生事，虛構(Fiction)解讀條文，他們鄭重澄清事實(Fact)：GATS既沒有要求政府私有化，也沒有強迫政府去管制化，執行公權力的行業並不在GTAS的規範裡。況且今天會員國可以根據國內需求，列出排除適用的清單，在特定行業承諾表裡，會員國可以自由地表列行業承諾，哪個行業不想開放就別列。GATS也沒有獨厚跨國公司，跨國公司進入一個國家的市場，還是要和當地資本一樣遵守該國法律。

推敲秘書處這些言論，透露出一些有趣的邏輯。沒錯，GATS/WTO的精神在於建立一個協商平台/機制，讓各國政府協商開放彼此的服務業市場，以便讓跨國資本進入國內市場，促進服務業自由化。我們首先要問：是誰的『自由』呢？是後進國的『不自由』交換跨國公司進入市場的『自由』！秘書處假設世界上國與國的發展均等，因而透過國際貿易機制的建立，可讓各國依照比較利益出口商品，後進國可因此強化優勢產業促進經濟發展。可是，誰才有服務業出口的比較優勢？恰恰是已開發國家！低度開發國家1995年的服務業出口只不過佔有全球服務業出口的百分之四，到了2002年還掉到百分之二！秘書處又假設跨國公司會替投資地帶來技術發展和科技研發，顯然秘書處換了失憶症，難道知識無價？不是還有個智慧財產權的協定在後頭？況且GATS已經先讓投資地政府少掉與跨國公司談判的籌碼 (我稍後會說明)，如何預期跨國公司會考量當地發展和產業需求提供及訓練技術？最後秘書處反覆強調的透明度和可預期性，還是回到老問題：提供給誰的『透明度和可預期性』？答案是跨國公司！對投資地政府來說，必須迎合外資和談判國的需求，避免任何措施影響外資權益；對投資地人民來說，除了被政府管，還會被一個「看不見的黑手」決定國家產業經濟社會公共政策。

【規範政府而不規範資本的條約】

就算GATS是一個公平的遊戲規則，產業基礎不平等，發展也不平等，發展中國家如何能跟先進國『公平』競爭？況且，這個遊戲規則還問題多多。前面提及GATS範圍極廣，除了政府行政機構不在規範外，其他皆含括在內。政府必須保證所有政策措施不會違反總體規範(天羅)，不會違背特定行業承諾書 (地網)，前者雖然可提出排除條款，卻只能在入會時提出，十年後才有機會再檢討。換言之，會員國必須事先預期這十年經濟產業的變化，提出排除適用條款以利於外資的『可預期性』。後者雖然是會員國『自由承諾』特定行業，然而在談判協商過程，談判國會給壓力要求修正承諾書，這就是2000年開始談判的目的。一旦提出承諾書，要改？可以，先等三年，然後再等其他會員國來要求賠償。從這麼僵硬且強制性的條文看來，顯然這是一個『規範政府』而不是『規範資本』的條約。

再從去年總理事會議七月套案的結論中，總理事會特別嚴厲強調會員國要盡速提出回應，奇怪的是，依照WTO秘書處的說帖，特定行業承諾表不是會員國『自由』承諾嗎？總理事會哪來這個權力要求會員國非要在今年五月以前提出回應清單？『自由』的說法不攻自破。現實上，還不需要總理事會大聲呼籲，先進開發國家早就利用區域貿易協定和雙邊貿易協定拼命向發展中國家施壓，例如台灣加入的APEC亞太經合會議，例如台灣開始列為觀察員的OECD，例如美國推動的FTAA美洲貿易協定將整合北美貿易協定NAFTA和服務業貿易總協定GATS。

【自由，多少罪惡假汝之名而行】

台灣政府顯然不是第一個宣稱自由化不等於私有化(民營化)。WTO秘書處的說帖寫著：「GATS並沒有要求任何服務業私有化和去管制化」。話只說對一半，GATS確實沒有直接要求會員國進行公營事業私有化，或要求將壟斷行業去管制化，但是他們提供絕佳的武器給跨國資本要求後進國開放壟斷事業和公用事業的市場，他們要求會員國提出承諾書，承諾書裡頭就必須符合國民待遇和市場開放的原則，解除各項管制。就算如總秘書長Mike Moore 所說：「每個國家都有權利排除公用事業進行協商---包含醫療、教育和水，他們有權利決定哪些公用事業要自由化，哪些不用。就算會員國要求將天上的月亮納入協商，也不代表他們能取得月亮。 」照他說來，這是自由協商，會員也自由回應，沒有任何強制性。國與國談判有這麼平等嗎？WTO是這麼中性嗎？WTO最高決策機構是兩年一度的部長會議，明明前年的坎昆會議破局，去年總理事會(僅有四十個國家的貿易代表組成)卻能硬生出一份七月套案，『強烈要求』發展中國家盡速提出回應清單？除非會員國謹守住原來入會時的承諾書，否則參與任何的協商談判都只會被要求開放更多行業。總秘書長又說了：「GATS明確地排除政府服務和執行公權力的行業。」看來秘書長需要跟秘書處好好溝通了，GATS的條文解釋所謂的執行公權力行業是指：非有商業利益也沒有競爭者。因此教育事業不能排除，公用事業也不能排除，因為這些行業不是公私混合經營就是會跟民眾收取營業費用。解釋上有爭議？沒關係，秘書處說一切回到貿易爭端機制來協商解決。沒保障的條文就很明確，看起來有保障的條文却要透過爭端機制來協商，GATS何不爽快一些，將詮釋權交還給各會員國，讓各國內部自行決定哪些行業不適用GATS的規範？

當然不行。給會員國(尤其是發展中國家)『自由』就會造成服務業貿易的『不自由』。我(跨國公司)的自由就是建立在你(發展中國家)的不自由上，這才是WTO的真理。

要留意的是，只批評國內市場對外資開放也易流於保護主義。GATS不只替跨國資本打開大門，也促進公共及社會服務的『商業化』和『私有化』。這是指原先定位於服務國民的公共行業，因為納入GATS的條約，處在跨國資本和本地資本的威脅下。哪些行業是社會服務、非以營利為目的，這些決定權並不在各國政府，而是在與其他會員國的協商中，除非沒有其他國家要求開放，一旦有國家提出要求，雙邊就必須協商開放事宜。例如台灣的全民健保入會時並沒有同意開放，若是這一輪談判有其他國家要求，政府也回應了，健保就非私有化不可。某行業的國內市場開放給外資，同時就表示也開放給本資，也就是私有化了，況且許多外資不直接投資，而是和本地資本合作，例如電信業，台灣幾大民營電信都有一到兩成的外資，當年為了入關修正的電信法，不也是先養大本地民營手機通訊業者和固網業者？

【跨國資本的金牌】

確實，後進國需要外資。但跨國資本投資不等於協助投資地經濟發展，後進國需要的是跨國資本的資金、技術和國際市場。如何讓跨國公司投資造成兩邊雙贏(投資地與外資)，後進國需要考慮到內部的產業發展策略，還必需兼顧社會民生的需求。GATS的條約裡，却單方面的削弱投資地政府的主權和內部管制權力，如此造成後進國面對外資時更加弱勢。特定行業承諾書裡，『國民待遇』的原則是指政府不能採用任何歧視外資的條款，例如對本地資本的補貼，要扶植本地資本？不准。『市場開放』的原則是，政府不能在各種市場進入的關卡上限制，例如壟斷、限制外資投資和配額。

最具殺傷力的恐怕還是總體規範裡對『國內管制domestic regulation』的限制。GATS第六條第四點提到：「為確保有關資格要件、程序、技術標準及核照條件等措施，不致成為服務貿易不必要之障礙，服務貿易理事會應經由其設立之適當機構制訂必要規範。該規範尤其應確保上述措施係：(a)基於客觀及透明之標準，例如提供服務之資格及能力；(b)不得提出比確保服務品質所必要之要求更苛刻；(c)核照程序本身，不得成為服務供給之限制。」適當機構就是服務業貿易理事會下的國內管制工作小組(Working Party on Domestic Regulation)，小組表示所謂的『不必要貿易障礙』是根據以下原則考量：必要性、透明度、國際標準和等效 (necessity, transparency, international standard and equivalence)原則。

這就是跨國公司的金牌，他們隨時可以用這個條文和投資地政府爭取廢除『不必要之貿易障礙』。英國社運團體World Development Movement舉了一個例子，某國政府為了環保需求，要求外資必須減少使用消耗臭氧層的化學物質，外資可以控訴這項政策是不必要的障礙，因為外資可以提出別種補償措施，只要符合『等效原則』。換言之，跨國資本可以針對投資地政府的任何政策，質疑它們有構成『非必要之貿易障礙』的嫌疑。國際公用事業工會聯盟(Public Service International)在最新的一份報告書指出，目前超過六十國提出的回應，進一步擴大解釋『非必要之貿易障礙』和『歧視外資之貿易措施』 ，以下措施皆為非法，例如：(1) 政府對原住民企業的補助和扶植；(2)政府對本地企業研發經費的獎助；(3) 限制非自耕農的農地買賣；(4) 要求跨國資本提供技術轉移；(5)要求外國企業提供技術訓練給本地員工；(6) 要求外資創造出來的研發效益提供給本地企業；(7) 政府對社區合作社的補貼扶植。

如此看來，後進國還能天真的以為跨國資本就會帶來資金、技術和市場嗎？

註釋

1. 請參考PSI, 2004: note 23

2.以上關於發展中國家的批評請參考WTPO文件S/CSS/W/131, TN/S/W/3,
S/CSS/W/132, S/CSS/W/131, S/CSS/W/114, S/CSS/131, S/CSS/W/114

3.國際收支(balance of payments) 是指國際貿易上的收支，分成經常帳(current account)和資本帳(capital account)。前者指有形的商品貿易，後者指資本投資貿易。

4.P.9, WTO (2001), GATS — Fact and Fiction, http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gats_factfiction_e.htm

5.WTO, Director-general of WTO and chairman of WTO services negotiations reject misguided claims that public services are under threat”, Press/299 28 June 2002, http://www.wto.org/english/news_e/pres02_e/pr299_e.htm

6.請見PSI, Divide and Conquer, November, 2004 (p.4)