May 19,2008
2008媒體公民會議Session7&8講綱---孫秀蕙
電視政論節目管理政策建議
台灣雖是一個有線電視與網路普及，高度資訊化的社會，但電視新聞性節目的製播方向莫不以聳動、煽情、拉抬收視率為目標，過多的商營媒體分食有限的廣告大餅，出現了過度競爭的現象。
媒體政論節目的製播並非實踐所謂「言論自由」或「公共討論空間」的理想。相反地，根據本研究的觀察，部分政論節目在製播之前，已經做好「產品定位」，依照政治光譜，鎖定可能的收視族群。這也就是說，政論節目以收視率為前提，早已包裝好一套或藍或綠的政治商品，不同之處，只在於其顏色深淺之別而已。
或許有人會問：既然政論節目為小眾性節目，對社會大眾影響應十分有限，何必大費周章予以規範？政論節目收視率固然有限，但它的製作成本也相對的低，就製作單位而言未必是虧本生意。再者，從權力脈絡來觀察，對於意圖藉由媒體發聲的來賓而言，政論節目扮演了數種功能。首先，藉由在政論節目發言，某種立場的言論，即使未經查證，仍可取得政治論述的正當性（legitimacy）。第二，政論節目被視為政治資源，可在爭論發生時，藉以鞏固政治或政黨地位，爭取輿論支持。最後，政論節目是台灣媒體之間相互「議題設定」（agenda-setting）過程的一環。白日發生的事件，會轉換成晚間新聞及政論節目的話題，而政論節目中的言論，也會設定隔日的新聞報導議題。換言之，欲評估政論節目效果，不能單看其收視率，而應著眼於它如何與媒體其他內容（例如新聞）相互搭配，互相設定議題，從而在社會場域中發酵、擴大其影響範圍。
台灣雖是一個有線電視與網路普及，高度資訊化的社會，但電視新聞性節目的製播方向莫不以聳動、煽情、拉抬收視率為目標，過多的商營媒體分食有限的廣告大餅，出現了過度競爭的現象。
媒體政論節目的製播並非實踐所謂「言論自由」或「公共討論空間」的理想。相反地，根據本研究的觀察，部分政論節目在製播之前，已經做好「產品定位」，依照政治光譜，鎖定可能的收視族群。這也就是說，政論節目以收視率為前提，早已包裝好一套或藍或綠的政治商品，不同之處，只在於其顏色深淺之別而已。
或許有人會問：既然政論節目為小眾性節目，對社會大眾影響應十分有限，何必大費周章予以規範？政論節目收視率固然有限，但它的製作成本也相對的低，就製作單位而言未必是虧本生意。再者，從權力脈絡來觀察，對於意圖藉由媒體發聲的來賓而言，政論節目扮演了數種功能。首先，藉由在政論節目發言，某種立場的言論，即使未經查證，仍可取得政治論述的正當性（legitimacy）。第二，政論節目被視為政治資源，可在爭論發生時，藉以鞏固政治或政黨地位，爭取輿論支持。最後，政論節目是台灣媒體之間相互「議題設定」（agenda-setting）過程的一環。白日發生的事件，會轉換成晚間新聞及政論節目的話題，而政論節目中的言論，也會設定隔日的新聞報導議題。換言之，欲評估政論節目效果，不能單看其收視率，而應著眼於它如何與媒體其他內容（例如新聞）相互搭配，互相設定議題，從而在社會場域中發酵、擴大其影響範圍。
2005年10月25日，在激烈的兩黨對決中，台灣立法院三讀通過國家通訊傳播委員會 (National Communications Commission [NCC])組織法，由NCC統籌通訊傳播產業監理、營運管理及內容規範。從NCC成立日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及NCC執掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為國家通訊傳播委員會。而隨著通訊傳播科技的發達，為配合媒體匯流趨勢，從2007年9月開始，國家通訊傳播委員會擬將電信法與廣電三法整合為通訊傳播管理法，與內容管制相關條文也有調整。以下針對現有管理法規，並考量已公布之通訊傳播管理法草案修正內容，提出政策建議：
一、落實政論節目裡當事人或利害關係人的「更正」與「答辯」權
本研究建議，未來的通訊傳播管理法仍應釐清廣電媒體製播之政論節目責任歸屬，積極落實利害關係人近用媒體權利，以保障其「更正」與「答辯」權。針對廣電媒體不實發言或報導侵害民眾個人權益，廣電三法原本就有相關規定，供民眾依規定尋求救濟。相關法條包括「廣播電視法」第二十三條、「有線廣播電視法」第六十一條、「衛星廣播電視法」第三十條之規定：對於媒體之報導，利害關係人認為錯誤，於播送之日起，十五日（衛星廣播電視法規定二十日）內要求更正時，電台應限期於原節目或原節目同一時間之節目中，加以更正；或將其認為報導並無錯誤之理由，以書面答覆請求人。
目前所公布的通訊傳播管理法草案一六二條，將原來十五日～二十日之規定申訴期限，延長為三個月，當事人或利害關係人並可「請求停止播送、更正或給予相當答辯之機會」。通訊傳播管理法草案一六三條並新規定播送內容之頻道業者「應負損害賠償責任」，而依六四條則規定「被害人雖非財產上損害，亦得請求賠償相當金額」。
與廣電三法原有條文相較，通訊傳播管理法草案延長申訴期限，並明確規範頻道業者的責任歸屬，固然賦予了當事人較為積極的保障與救濟措施，但從內容管制的實務面來看，「答辯」與「更正」權的行使並不受重視。劉昌德（2006）曾分析1997-2005年無線電視節目內容遭行政處分，以及2005年無線、有線與衛星電視內容遭行政處分的統計等發現，近年來管制者的重心以「不雅內容」以及「節目廣告化」為主，其他類型的管制規範雖有明文規定，但少見管制者根據相關條文進行處分。根據劉昌德的分析，1997~2005年新聞局處分無線電視的案件中，唯一由當事人向新聞局檢舉，依廣電法二十三條行使「更正」權的案例，是華視晚間新聞2002年5月22日的錯誤報導，而此類處分未見於有線與衛星電視，亦未曾見於政論節目（劉昌德，2006）。
從政論節目製作實務面來看，在節目中被指名道姓批評的利害關係人，若認定節目內容對已不公，或與事實出入，常見方式是在節目播出時，撥打公佈之扣應電話回應批評，或透過管道與製作單位聯繫澄清。如何鼓勵利害關係人積極行使「答辯」與「更正」權？仍有加強空間。本文建議，未來修正之通訊傳播管理法草案，欲落實台灣政論節目之公平與真實原則，並保障利害關係人之媒體近用權，應由主管機關設計一套方便、清楚的程序辦法和申訴機制，確實監督「答辯」與「更正」權之落實（洪貞玲、劉昌德，2006）。
二、落實頻道事業「不予答辯或更正機會」之罰則
「廣播電視法」第二十四條、「有線廣播電視法」第六十二條、「衛星廣播電視法」第三十一條規定：「電視節目之評論涉及他人或機關、團體，致損害其權益時，被評論者，如要求給予相等之答辯機會，不得拒絕。」「廣播電視法」第四十二條並規定，違反前項規定者（即「不予答辯或更正機會」）予以「警告」處分，第四十三條並規定不予改正之罰鍰額度。如前所述，由於政論節目之利害關係人並不依照廣電三法相關規定，向製作或管制單位提出「答辯」或「更正」權行使之要求，因此相關罰則等規定亦未見落實。檢視目前公布的通訊傳播管理法草案內容，廣電三法原訂之罰則等規定竟被刪除。為督促政論節目主持人與來賓之言論有所本，並為其評論負責，未來法案之修正，仍應增列「不給予答辯或更正機會」之罰則。
三、統一廣電媒體的內容管理規範
由於通訊傳播管理法尚處於草擬階段，檢視現行廣電媒體之管理法規，仍以有線、無線、衛星電視與電台等不同媒體為區分，疊床架屋，十分凌亂，關於媒體類別不同，硬體設立之條件也不同，仍可分別管理，惟不妥節目內容之申訴規定，實不宜隨著媒體類型不同而有區別。本文建議，主管單位宜統一相關內容管理規範，設立單一服務窗口，以方便爭議發生時，申訴人、被申訴對象與承辦單位處理相關申訴事宜。另外，國家通訊傳播委員會也應該向社會大眾廣為宣導，強調其基於保障言論自由，不主動干涉媒體播出內容，但仍扮演事後救濟之管理者角色，接受當事人之申訴，敦促媒體落實言論平衡或澄清事實，以昭社會公信。
四、重新釐清內容管制的內涵，加強督促節目製播單位言論責任
根據本研究分析結果，台灣政論節目中缺乏查證，針對特定對象，族群或政黨的惡意批評，分化社會群體之間的對立，乃為不爭之事實。然而，製播單位常為推卸責任，在節目中以文字或口頭聲明「本節目來賓言論與本台無關」藉以規避言論責任。
隨著台灣逐步邁向民主化，主管機關對於媒體內容的實質管制越來越少，惟檢視廣電三法，仍有若干籠統的條文限制媒介內容。例如在無線廣電方面規定「不得損害國家利益與民族尊嚴、不得違背反共復國國策或政府法令」，招致學者批評（洪貞玲、劉昌德，2006）。
電台、有線、無線與衛星電視等廣電媒體中之「政論節目」，與一般具有即時性之新聞節目類別同，不須事前送審，亦不應以籠統文字如「違背反共復國國策」限制其表達內容，藉此保障憲法明文規定之言論自由。未來之通訊傳播管理法，固然不宜以籠統文字來箝制言論自由，但亦不宜全不設限，致激化族群或階級對立。
因此，本研究建議管理單位，應重新釐清內容管制之內涵，以「健全政論節目之對話機制」為前提，加強督促節目製播單位之言論責任。廣電媒體（指電台、有線、無線與衛星電視等廣電媒體）製播單位，應為政論節目內容負責，不得在節目播出時，以文字或口頭聲明「本節目來賓言論與本台無關」，藉以規避責任。
一、落實政論節目裡當事人或利害關係人的「更正」與「答辯」權
本研究建議，未來的通訊傳播管理法仍應釐清廣電媒體製播之政論節目責任歸屬，積極落實利害關係人近用媒體權利，以保障其「更正」與「答辯」權。針對廣電媒體不實發言或報導侵害民眾個人權益，廣電三法原本就有相關規定，供民眾依規定尋求救濟。相關法條包括「廣播電視法」第二十三條、「有線廣播電視法」第六十一條、「衛星廣播電視法」第三十條之規定：對於媒體之報導，利害關係人認為錯誤，於播送之日起，十五日（衛星廣播電視法規定二十日）內要求更正時，電台應限期於原節目或原節目同一時間之節目中，加以更正；或將其認為報導並無錯誤之理由，以書面答覆請求人。
目前所公布的通訊傳播管理法草案一六二條，將原來十五日～二十日之規定申訴期限，延長為三個月，當事人或利害關係人並可「請求停止播送、更正或給予相當答辯之機會」。通訊傳播管理法草案一六三條並新規定播送內容之頻道業者「應負損害賠償責任」，而依六四條則規定「被害人雖非財產上損害，亦得請求賠償相當金額」。
與廣電三法原有條文相較，通訊傳播管理法草案延長申訴期限，並明確規範頻道業者的責任歸屬，固然賦予了當事人較為積極的保障與救濟措施，但從內容管制的實務面來看，「答辯」與「更正」權的行使並不受重視。劉昌德（2006）曾分析1997-2005年無線電視節目內容遭行政處分，以及2005年無線、有線與衛星電視內容遭行政處分的統計等發現，近年來管制者的重心以「不雅內容」以及「節目廣告化」為主，其他類型的管制規範雖有明文規定，但少見管制者根據相關條文進行處分。根據劉昌德的分析，1997~2005年新聞局處分無線電視的案件中，唯一由當事人向新聞局檢舉，依廣電法二十三條行使「更正」權的案例，是華視晚間新聞2002年5月22日的錯誤報導，而此類處分未見於有線與衛星電視，亦未曾見於政論節目（劉昌德，2006）。
從政論節目製作實務面來看，在節目中被指名道姓批評的利害關係人，若認定節目內容對已不公，或與事實出入，常見方式是在節目播出時，撥打公佈之扣應電話回應批評，或透過管道與製作單位聯繫澄清。如何鼓勵利害關係人積極行使「答辯」與「更正」權？仍有加強空間。本文建議，未來修正之通訊傳播管理法草案，欲落實台灣政論節目之公平與真實原則，並保障利害關係人之媒體近用權，應由主管機關設計一套方便、清楚的程序辦法和申訴機制，確實監督「答辯」與「更正」權之落實（洪貞玲、劉昌德，2006）。
二、落實頻道事業「不予答辯或更正機會」之罰則
「廣播電視法」第二十四條、「有線廣播電視法」第六十二條、「衛星廣播電視法」第三十一條規定：「電視節目之評論涉及他人或機關、團體，致損害其權益時，被評論者，如要求給予相等之答辯機會，不得拒絕。」「廣播電視法」第四十二條並規定，違反前項規定者（即「不予答辯或更正機會」）予以「警告」處分，第四十三條並規定不予改正之罰鍰額度。如前所述，由於政論節目之利害關係人並不依照廣電三法相關規定，向製作或管制單位提出「答辯」或「更正」權行使之要求，因此相關罰則等規定亦未見落實。檢視目前公布的通訊傳播管理法草案內容，廣電三法原訂之罰則等規定竟被刪除。為督促政論節目主持人與來賓之言論有所本，並為其評論負責，未來法案之修正，仍應增列「不給予答辯或更正機會」之罰則。
三、統一廣電媒體的內容管理規範
由於通訊傳播管理法尚處於草擬階段，檢視現行廣電媒體之管理法規，仍以有線、無線、衛星電視與電台等不同媒體為區分，疊床架屋，十分凌亂，關於媒體類別不同，硬體設立之條件也不同，仍可分別管理，惟不妥節目內容之申訴規定，實不宜隨著媒體類型不同而有區別。本文建議，主管單位宜統一相關內容管理規範，設立單一服務窗口，以方便爭議發生時，申訴人、被申訴對象與承辦單位處理相關申訴事宜。另外，國家通訊傳播委員會也應該向社會大眾廣為宣導，強調其基於保障言論自由，不主動干涉媒體播出內容，但仍扮演事後救濟之管理者角色，接受當事人之申訴，敦促媒體落實言論平衡或澄清事實，以昭社會公信。
四、重新釐清內容管制的內涵，加強督促節目製播單位言論責任
根據本研究分析結果，台灣政論節目中缺乏查證，針對特定對象，族群或政黨的惡意批評，分化社會群體之間的對立，乃為不爭之事實。然而，製播單位常為推卸責任，在節目中以文字或口頭聲明「本節目來賓言論與本台無關」藉以規避言論責任。
隨著台灣逐步邁向民主化，主管機關對於媒體內容的實質管制越來越少，惟檢視廣電三法，仍有若干籠統的條文限制媒介內容。例如在無線廣電方面規定「不得損害國家利益與民族尊嚴、不得違背反共復國國策或政府法令」，招致學者批評（洪貞玲、劉昌德，2006）。
電台、有線、無線與衛星電視等廣電媒體中之「政論節目」，與一般具有即時性之新聞節目類別同，不須事前送審，亦不應以籠統文字如「違背反共復國國策」限制其表達內容，藉此保障憲法明文規定之言論自由。未來之通訊傳播管理法，固然不宜以籠統文字來箝制言論自由，但亦不宜全不設限，致激化族群或階級對立。
因此，本研究建議管理單位，應重新釐清內容管制之內涵，以「健全政論節目之對話機制」為前提，加強督促節目製播單位之言論責任。廣電媒體（指電台、有線、無線與衛星電視等廣電媒體）製播單位，應為政論節目內容負責，不得在節目播出時，以文字或口頭聲明「本節目來賓言論與本台無關」，藉以規避責任。
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