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從寺廟管理之歷史演變反省寺廟登記的意義

蔡維民

前言

「宗教話題」在台灣社會絕非主流熱門話題。在台灣人心中，希望在電視上看到的應該是「政治改革」、「經濟復甦」、「教育革新」……等等話題，而只要「宗教」上了電視，機幾乎都是「宗教問題」、「宗教亂象」。這也是為什麼宗教系、所一直無法躋身至熱門科系行列的原因。在一般人想法中，雖然「神職人員」的地位可能頗受人尊重，但是畢竟不事生產，是個不賺錢的行業；若是可以賺錢的話，往往都是與「神棍」、「斂財」劃上等號。若是沒有犧牲奉獻的精神，是沒有辦法作宗教服務的。又，若真的要研究宗教，那應該以正統宗教學為主，以「學術研究」為主流，什麼「宗教行政」、「宗教實務」是難以與宗教學術研究爭一席之地的。..........

在初進宗教學系任教之初也有類似看法，尤其自己是正統哲學訓練出身，往往自視頗高。但當接下了「宗教行政實習」的課程，親自帶領學生進行觀摩實習，與政府機關、各宗教團體與宗教事業組織多所接觸之後，發覺宗教行政實務上的問題遠比想像中的複雜且糾結。以「寺廟建物登記」為例，它至少牽涉了「地政」、「稅務」、「建築法規」、「環境保護」等項目；又、如「宗教團體財團法人」之登記與變更，也至少牽涉到「信徒資格認定」、「財產認定」、「組織與管理型態」、「稅務」等等問題。要有效辦理這些業務，除了所謂的「熱忱」之外，對於各宗教的基本理解（如由其教義與歷史發展所衍生之組織型態），以及各種專業知識都缺一不可。

最近較為被討論的話題是「〈宗教團體法〉的立法」以及「各私立宗教學院之學位的認定問題」，這在學術界以及行政院相關部門都有熱烈討論。但是真正使得宗教主管機關－－無論是中央或地方－－焦頭爛額的，還是寺廟的登記問題。而且這個問題才是埋根甚深，對社會影響甚鉅的問題。

按現行台灣所遵循之〈寺廟登記規則〉第二條規定，寺廟登記之舉辦分為「總登記」與「變動登記」兩種。「總登記」是在寺廟興建完成後便需登記，之後每十年進行一次總登記，換發「寺廟登記表」與「寺廟登記證」；而「變動登記」則是當寺廟的財產、法務、人口、信徒、負責人、印鑑、建別（私建改募建）、名稱發生變動時，依規定持相關文件向民政主管機關辦理寺廟變動登記。自從民國42年開始，至今已有5次的總登記，但是至今已近50年，寺廟完成登記的比例不到一半。問題出在哪裡？本文將就台灣官方對於宗教與寺廟管理之歷史進行簡單回顧，並反省「寺廟登記」的真正意義，看是否能找出相關答案。

一、明、清時期官方對寺廟之態度

鄭成功治台之後，閩、粵居民相繼來台，此時台灣乃野煙瘴厲之地，移民為求渡海平安，也同時求開墾順利，故來台時大多分居本籍較為靈驗之香火作為保護神。殆開墾成功後，便立寺廟由村落部族共同祭祀，此為「公廟」開始。一般「公廟」神明有三種來源：鄉火、機緣及神蹟。[1]而由於此時廟宇對社會治安及教育不無裨益，故清朝政府採放任態度，並不加干涉。

清朝中葉之後，農業和商業皆日漸繁榮，士神、「舍爺」[2]成為地方勢力掌握者。這些人往往興建寺廟以博民心，此時寺廟規模較大，為今日各古蹟寺廟之基礎。清政府對這些寺廟大多採放任態度不加干涉，反而加以助長，[3]結果其香火愈見鼎盛。

到了清末，台灣城市成型，寺廟之數量及種類皆大幅增加，因此政府乃設專司進行管理，除一般民間寺廟外，更有官建壇廟，此乃以「嘉慶會典」[4]為根據而建立，總而言之，在清代的宗教政策乃多採放任與鼓勵，乃由於其宣揚名教，可移風易俗，以為施政之助。

雖然如此，我們仍可整理出清代律例對寺廟的官束。分為「人－僧道」的管理以及「物－宗教營造物」的管理。

在清代對於「僧道」之管束上，有設「僧道官」之官束。裡面對於成為僧道的要件、手續、受戒的方法，地位以及財產皆有規定。[5]此主要規定，乃在於因僧道出家人並非生產性職業，就國家立場應管制其人數，而對於「不守戒律」之僧道則強制還俗。至於其戶籍則歸於僧道籍，亦須編入保甲。

主要在對「物」的管理上，主要則分為「官設」及「民設」兩類管理模式。前者為官方所設，[6]或由地方官奏請禮部審議，將有功德貢獻之私廟改為官廟。[7]其籌建，修葺，管理皆以官方為之；至於後者由於皆由民間募建管理，管府不干預，其管理多依其「習慣法」為之，只不過其設立，合併及廢止必須向管府申報。

二、日據時期對寺廟之政策與管理

日人統治台灣五十年，若就其對寺廟之管理，我們分將之分為兩期：[8]1895～1921為輔導調查期；1922～1946為管理控制期，著名的「神明昇天運動」便發生在此時期。以下分述論之。

「輔導調查期」我們望文生義，便是對台灣諸寺廟採取備案輔導而未加硬性控制。此時期所頒佈的法規大致上關於警察之取締部分以及財產上之變動為主。[9]一般而言，對於台灣傳統的寺廟之組織及廟會活動等皆未加禁止，甚至日本官員偶會以個人身份參與；唯禁止「童乩」蓋以其幾近迷信，不但傷風敗俗且可能妖言惑眾。

除了輔導之外，此時期另一個重要宗教事務便是對台灣宗教之調查。主要是因為不少抗日份子常借寺廟為其根據地，故自1915年開始，日本政府便啟用國小教員及警員進行寺廟調查，至1919年台灣總督府編修官丸井圭次郎編撰《台灣宗教調查報告書》一書，調查寺廟不僅為著了解，更為著研究如何管理。

1922年之後，日本人開始積極管理寺廟。1922年4月，由總務長通飭各州知事，設立寺廟要審慎調查，一方面將台灣原有佛教一一劃歸日本宗派之下，一方面禁止台灣人新建廟宇，若有宗教活動一律需許可。1931年九一八事變後，對寺廟箝制更烈，終導致「寺廟整理」[10]，而1941年之後，台灣總督府為加強皇民化運動，甚至強迫台灣人焚燬祖先牌位並拆毀各地寺廟，此即著名的「神明昇天運動」。

日本政府對於台灣寺廟之管理鑑於其法律，同時分為兩期：1921年之前是以「承認習慣」作為立法政策之基礎；1923年之後則是以「同化政策」作為其立法政策之基礎。換句話說，在大正11年之前，台灣相關寺廟法令依據為原來台灣之習慣法；而大正11年之後則改為遵行日本本土之民法－－意即寺廟成為「法人」單位，不過屬於「財團法人」的寺廟[11]仍可沿用習慣法。

由上述內容來看，日本人在佔台期間對於寺廟之登記頗為重視，主要乃為管束台灣寺廟令其無法作亂，以利日人之統治。因此登記仍為了「管理」，管理乃為便於統治，甚至藉由壓制台灣寺廟引進日本宗教來進行殖民思想之改造，其用意不可不謂厲害。

三、光復後到解嚴前的宗教政策

國民黨政府接收台灣之後，其宗教事務首先要作的，便是開始接收日本人所留下來的宗教財產。[12]所有日人的寺廟祠宇應由地方政府登記保管；若寺廟原為台灣人所有，則須原所有權人提出確切證件，經審議後發還。這種接收的動作在民國42年之前已逐漸完成，但是仍有一些寺廟因為產權的問題一直到民國61年還未完成。[13]

有一些研究者認為，國民黨政府對於台灣諸宗教的態度是放任不加干涉的（陳瑞堂，民國63年）。其實這有兩個原因，第一是自從光復以來，真正用來規範宗教組織及寺廟的法令只有民國18年頒佈的〈監督寺廟條例〉以及民國25年頒佈的〈寺廟登記規則〉而已。法令的不足與單薄一方面使得政府沒有足夠的法源依據去介入宗教事務，但另一方面卻也成為情治單位介入宗教調查的最佳藉口；其次，由於民國42年開始實施「地方自治」之後，國民黨政府開始注意到地方政治勢力的整合，尤其大力拉攏地方上的意見領袖與角頭勢力。一般地方上的意見領袖，也同時多為地方寺廟的管理委員或爐主等；同時地方角頭勢力，也藉著各祭祀圈之運作而與政治掛勾。因此，在戒嚴時期，只要各宗教團體與寺廟在政治立場上與政府一致，或至少不致引起政治上的疑慮，大都能享有某種程度上的自由。

不過，在戒嚴時期最嚴重的宗教查禁行動，是針對「一貫道」的查禁。此中確有一些線索可以讓我們瞭解，此時期國民黨政府仍然多以政治理由作為取締命令的主要理由（林本炫，1994：24～25）[14]，而為了包裹住這種政治因素，便加強道德上的指控（宋光宇，1983：12～13；林本炫，1994：27～28）。

國民黨政府撤退來台之後，原本在大陸上許多宗教團體及人士也跟隨到台灣來，而為了整頓並安置這些宗教團體，情治單位便負起監視之責。但是，這種情形卻演變成另一種極端。長久以來，在宗教政策之決定上，情治單位一直居於重要之地位。主管宗教事務的內政部只能處理例行業務，這也就變成了何以政府主管單位對於宗教團體之權限反而不及警調單位之原因，這種情形一直到解嚴後才略有改善。

四、解嚴後至今

解嚴之後最重要的宗教現象，便是新興宗教大規模增加。六０年代末期，因為選舉的需要，國民黨政府解除了一些原先查禁的宗教團體，也允許一些宗教團體的成立，但這並未稍減政府所抱持「管制」與「防弊」的心態。事實上，近年來，對於政府的宗教政策（好像無論哪一個政府都一樣），我們可以看出這樣的走向：對已存在的宗教團體之管制日漸放寬，甚至只需「核備」便可；但是對於新興宗教（尤其本土的新興宗教）之設立條件卻頗為嚴格，一直到近兩年才又新允許「中國儒教會」與「大易教」的設立申請。

按照內政部民政司宗教輔導科的說法，任何新興宗教皆可以在台灣進行佈教，為其若欲取得「法人」資格，即需取得財產或成立組織方需登記。換句話說，對於新興宗教的登記，政府的異象是令其成為「財團法人」、「社團法人」、或「基金會」形式，一方面便於管理，而且在法令不周延的情況之下，至少可對其財產及組織有最起碼的規範。

隨著宗教團體與建物的增加，宗教紛亂的現象及其糾紛也層出不窮。為了程度上解決這些問題，在新的、合宜的法令尚未制訂之前，主管機關只好加強要求寺廟進行登記，一方面讓寺廟產權清楚，減少糾紛產生；一方面也作為處理糾紛案件時可依據的基本資料。自從民國42年以來，每十年一次的總登記，至今至少進行了五次的寺廟總登記，只可惜有許多以存在的廟宇，其產權、建物或土地在原來取得上並不完全符合登記之條件，以致於寺廟登記之工作至今只能進行不到一半，有大多數的寺廟仍無法合法登記，而成為主管機關非常棘手的問題。

五、從歷史上看政府涉入宗教事務之特色

前面我們大略瀏覽了自清朝以來各統治政府對於寺廟或宗教管理的政策演變，可以約略整理出以下特色：

（一）有關於宗教事務之介入，仍是以政治因素為主要考量

無論是有清一代，或是日據時代、或是光復後戒嚴時期，只要是政府介入宗教事務，絕大多是都是為了政治因素－－說清楚點，是為了便於統治之故。一些學者認為在台灣沒有明顯的政教衝突，宗教保有程度上的自由。表面看似如此，但是事實上卻是在政府一再強調「政教分離」[15]的意識型態下情治單位監控之結果。在政治因素掛帥的前提之下，很容易便犧牲了宗教的自由。寺廟的登記基本上也多立足於如此的考量，就算主管機關多有「輔導」的心態，但絕大多數的權利者還是以「管理」、「管制」為其出發點，有其政治上的考慮。

（二）法律是政府進行宗教及寺廟管理最重要的依據

無論是哪一個統治者在進行宗教管理，其背後必定有其法源根據。如清代的《戶律》、《禮律》、及《嘉慶會典》等；抑或是日據時代的〈寺院教務所說教所建立廢合規則〉或〈依舊慣之社寺廟宇建立廢合辦法〉；到〈監督寺廟條例〉、〈寺廟登記規則〉等等，代表了官方介入宗教事務的法律基礎。也因此，我們可以看出法律制訂若能切合當時社會實況，則相對宗教問題便可以減少；反之，若一直無法制訂出合宜、符合宗教基本精神的相關法令，則宗教問題便可能增加。甚至執政者便可用不合時宜、不夠周延的法律漏洞加強對宗教的干涉。

（三）官方的宗教事務承辦人普遍缺乏專業的宗教知識

由於政府對於宗教事務的介入不是以宗教為主體，便不重視宗教專業知識。換句話說，承辦各縣市地區宗教相關業務的人，只需要由以往辦理的檔案資料中知道一般寺廟登記程序，具有「哪些資料可以登記？哪些不能登記？」這種「標準程序」的知識便可。因為政府以往的政策都是「管理管制」，是必須由宗教團體或寺廟來遷就法律，所以相關承辦人員便不需另外選拔甄試、不需要具備對各宗教的專業知識。這種情形在台灣光復之後更為明顯。宗教事務在整個地方政府事務中是最為複雜難辦的，而這也是所有辦事員最不樂意擔任的工作，往往作了幾年便要求調職。宗教事務承辦人員沒有宗教知識，故無法真正按各宗教的本質與實際需求因時因地制宜，這也是為什麼寺廟登記一直遲遲無法完成的主要原因。

六、「寺廟登記」意義之反省與建議

（一）「寺廟登記」意義之反省

探討了政府涉入宗教事務的歷史演變與特性之後，我們再一次反省現階段「寺廟登記」的意義。筆者將從「法制角度」來進行反省。

如果就「法制角度」來看寺廟登記，我們可以直接從〈寺廟登記規則〉進行分析理解。首先，就其第一條記載，寺廟登記所採取的是「強制登記」[16]，換句話說，所有寺廟皆須受到政府的監督管制；在其第十一條也記載到「逾期延不登記及新寺廟不申請登記者應強行登記，如無特殊理由並得撤換其住持或管理人」。[17]從這些記載顯示出了長久以來政府對於宗教團體的態度：在有關宗教行政的事務上，宗教團體並非主體，而是必須配合政府單位規定。

其次，在相關法令上也未曾統一。我之前說過，台灣現行寺廟管理之相關法令只有〈監督寺廟條例〉與〈寺廟登記規則〉兩個，而後者還甚至不算是法律，只能算是命令而已。[18]而這兩種法令本身就有互相矛盾之處。按〈寺廟登記規則〉所記載，所有寺廟皆須登記，受到政府的監督管制；但是〈監督寺廟條例〉第三條卻說「政府機關所管理者」、「地方公共團體管理者」、以及「私人建立並管理者」不適用該條例，這明顯看出兩造法令有相互扞格之處。又，〈寺廟登記規則〉並無明定其依據之母法，它並不是依照〈監督寺廟條例〉所訂的委任命令。[19]有可能是依循民國17年頒佈的〈寺廟登記條例〉而來。但是無論如何，有關寺廟管理的法令不統一是事實。法令的不統一凸顯了政府機關對宗教事務並不重視的態度。

第三，若仔細察看〈寺廟登記條例〉之條文，可以發現其中並不包含基督教、天主教、回教等禮拜堂之登記（第十三條）。事實上，這些宗教建物及團體之登記在尚未修正立法前，都以民法中設立「財團法人」 之相關規定辦理。而某些新興宗教也同樣以「財團法人」或「社團法人」資格登記之。就算在〈寺廟登記條例〉的修正草案[20]中，仍有不適用之宗教（修正草案第十七條），明顯有宗教不平等之嫌；又，如此一來，在整個寺廟登記層級上，似乎以演變成「財團法人－寺廟」二級制，此又與法令原意不合，這也是重新修訂相關法令所需注意的地方。

（二）對於寺廟登記的一些建議

綜合以上所言，我們得知現今政府對於宗教團體所抱持的基本態度仍是未將其視之為宗教事務之主體，真正的主體是「法令」以及對法令之解釋。而一般寺廟或是「順民」作慣了不吭聲，或是認為「政治與我何干」而不願回應，或是從「利益」角度去作思考而選擇不回應，似乎一直都是沈默的一群。寺廟與各宗教團體的不自覺，使得宗教事務便會逐漸地被邊緣化，這是相當需要注意的問題。

針對「寺廟登記」的這項業務，個人提出四點看法：

1.必須儘速完成相關法令之修訂及利法，以便使宗教行政業務取得法源依據，也讓真正有心要加入宗教行政服務工作的人有所依循。事實上，就連中央主管全國宗教事務的機關（宗教輔導科）都承認相關寺廟管理法令實應修訂，卻反而遭到一些宗教團體的質疑或反對，以致於在修訂法令工作上窒礙難行。法令無法統一，宗教行政業務就往往真的只能靠「經驗」與「熱心」來辦理，這必然會產生種種問題。

2.政府機關對於宗教團體－－尤其對於寺廟的態度，應抱持著「輔導」而非「管束」的態度。尤其是在進行寺廟登記之工作時更應如此。內政部宗教輔導科或是中部辦公室的基礎建設科，常常會舉辦宗教事務承辦人員講習，便需要強調這一點。以「輔導」為出發點，才能正視各宗教之間、甚至各寺廟間之實際需要與差異，而才能真正有效解決其問題。

3.寺廟登記其實是一項繁雜的業務，相關承辦人員往往必須具有許多相關知識，尤其對於各宗教基本認知以及不同宗教間之差異的知識都應具備。如前所言，雖然政府機關曾辦理相關講習，但畢竟效果有限。若能真正辦理宗教管理類科之國家考試，同時另一方面也鼓勵宗教系、所畢業生投入這個市場，輔導其進行「宗教行政服務」之創業，相信對於提升宗教行政品質、甚至提升宗教信仰在社會上的地位之可能性都將大幅增加。

4.主管全國宗教事務之專責機關層級必須再提高。前一陣子傳出「宗教司」將成立，但隨後似又因「行政院組織法」在立法院被退回而不了了之。試問：宗教問題不若消防問題嚴重嗎？宗教問題的影響難道不如衛生問題嗎？那為何可以成立消防署卻不能成立宗教司？還是這是政治角力的結果？若民意代表或政府官員都無法正視這個問題，那麼一般民間宗教團體及相關學術機構就必須負起提醒的責任，由下而上催促政府機關儘速成立「宗教司」。我相信，若宗教司能成立，對於全國宗教事務處理之順暢必然大有裨益。

[1] 「鄉火」指的便是從大陸原籍隨身攜帶而來之香火，初由私家奉祀，後因禳災祈福有靈驗，遂變成鄰里或數鄉里之保護神；「機緣」則指偶然拾得的神像、香火或漂流神明而祭拜者；「奇蹟」即原私人供奉之神明，偶爾在瘟疫或械鬥等場合被認為顯靈拯救眾生，居民感戴恩德而出資建廟供奉者。

[2] 「舍爺」指家境富裕而掌握權力者，此等人在地方上具有號召力，故往往成為地方實際領袖，地方政府也大多加以籠絡。