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敏督利颱風的西南氣流重創台灣，中南部淹水災情頻傳、山區土石流肆虐，至今已有數十人死亡。這幾年以來台灣非旱即澇，只要強風豪雨必有巨災，這樣的狀況早就不是第一次了，2001年的桃芝颱風，同樣造成嚴重的災情，103人死亡，111人失蹤，是繼921大地震之後，對中部地區的另一次蹂躪。

面對當時嚴厲的質疑，號稱「新手上路、都是國民黨遺毒」的民進黨政府召開「解決土石流災害跨部會小組」，擬定洋洋灑灑的「國土保安計畫」。三年過去，問題依舊，敏督利颱風再度在類似的地方，釀出類似的災情。

「從敏督利的試煉來看，國土保安計畫的執行是不及格的，」中興大學水土保持系教授段錦浩這麼說。

不僅山坡地超限利用問題有大型化的趨勢，原住民部落的安全更沒有任何的改進，就連水土保持局的預算都年年年降低。但並不是國土保安計畫毫無用處，事實上，如果仔細檢視計畫內容，所謂的國土保安，反而是醞釀敏督利風災的重要原因之一。

開發邏輯下的保安

國土保安計畫是由經建會負責跨部會的統籌，是放置於「國土綜合開發」這個業務類別之下。雖然是以生活、生產、生態並重為原則，納入環境保育的思維。但事實上，卻仍然強調土地充分使用，甚至以因應自由化、國際化趨勢為由，建立發展許可制，讓民間主動規劃利用土地。

在這種思維下的國土保安計畫，有許多狀似環境保育的政策就成為開發的一部份，環保變相成為更大規模開發的護身符。最嚴重的就是河川疏濬圖利砂石業、造林變成毀林等等問題。

圖利砂石業的河川疏濬

在921大地震及桃芝颱風的影響下，土石鬆動，河川夾帶大量砂石而下，引發砂石開採的利基。當時政府以河川疏濬為由，開放中央管河川的土石清理作業，陳水扁甚至擺明了表示河川中的土石正好可以解決台灣營建業者砂石不足的問題，可以「泥土變黃金」。

台灣的河沙資源日趨枯竭，盜採嚴重，合法的許可採取量大約只有總河沙量的50%。桃芝風災帶來的砂石剛好可以解決當時砂石不足的問題。淤積嚴重卻又砂石品質高的南投濁水溪，成為業者覬覦的目標，一時之間，每天五、六千車次的砂石車在新台16線狂奔。

砂石業者在濁水溪沿岸各自劃分勢力地盤，先把砂石堆在河床，再加上業者以疏濬之名掩人耳目，超挖盜採，繼續在河床活動，不斷向下刨挖。河岸更因為砂石履帶、怪手、洗石設備的運作而備受蹂躪，河川旁路基更是時有被淘空的現象。讓整個河川面貌大為改觀，生態遭受破壞，河川穩定性更受到更大的威脅。

經過幾年的疏濬，中部的河川系統不僅沒有休養生息，反而更添危機。國土保安計畫花人民血汗錢編預算，只有砂石業者獲利，一般民眾除了平時飽受砂石車的威脅之外，敏督利颱風一掃，更添增災情的慘重。

荒謬的造林

自從1996年的賀伯颱風災情，農委會推出了「全民造林」運動，桃芝風災後，當時的行政院院長張俊雄更宣示「用樹根牢牢抓住台灣土地」，希望一人一樹認養造林。

台灣生態學會祕書長李根政曾經在「原生林的浩劫 ─ 全民造林運動」一文中揭露，「全民造林」，實際上卻是「砍伐森林 、放火燒山、再種小樹苗」。而在問題被點出後，農委會不僅沒有改善，甚至把砍伐造林的對象指往原生林。

段錦浩就說：「人工林的水土保持能力絕對比不上原生林。」因為人工造林的樹苗主根弱，抓地和涵養水源的能力差，造成「這幾年的造林效果等於『沒有效果』。」

再加上林務局是以「經濟造林」為精神，不是以水土保持作為造林的目標，一方面將原來已有水土保持功能但沒有經濟效益的原生樹種砍伐，另一方面又種下較沒有水保能力的樹種，如此一來，反而更造成土石鬆脫、溪溝沖蝕。

原住民安置計畫毫無進展

由於土石流多發生在山區，原住民首當其衝，人命及財產的損失也是原住民部落最為嚴重。在國土保安計畫中，「原住民居住環境潛在災害調查」、「原住民土石流危險村落避難場所及路線調查」等等子計畫，在這次敏督利颱風中，一點都沒有效果。

立委高金素梅國會辦公室指出，政府弄了土石流預警機制及村落避難場所及路線調查計畫，甚至還說曾經有經過演練，但實際上，多半是官員和村長代表喝酒聊聊就算應付了事。這次風災，各個原住民部落依然孤立無緣，部落交通中斷、居民慘遭活埋。

救急如此，解決根本問題的環境潛在災害調查也是一點用處都沒有。第一，土石流預警機制沒有發揮作用，第二，最根本的山坡地超限利用的問題政府沒有根本的解決。

誰在超限利用？

台灣平地稀少，可耕地更是單薄，農業上山、開發上山一直是從國民黨執政時代就在大力推行的政策，但同時也帶來了濫墾、濫建的問題。尤其是近幾年檳榔、高冷蔬果、高山茶盛行，對山區生態的破壞更是巨大。

桃芝風災過後，民進黨政府開始加強山坡地超限利用的查察，農委會水土保持局表示，由於查察積極及經濟不景氣，山區農業的超限利用狀況沒有惡化的現象。

但高金素梅辦公室表示，以往的超限利用多半是原住民保留地遭平地漢人巧取豪奪，進行農業栽植，這幾年超限利用的狀況除了持續進行之外，但財團在山區開發的趨勢才更令人心驚。

由於民進黨政府卻仍然不斷宣示要觀光上山，上個月，經建會還在規劃高山纜車以增加觀光客。高金素梅辦公室觀察，飯店、溫泉業者、養殖業的超限利用狀況極為恐怖，整片整片山地開挖，每一個案子都是大破壞。

在這種結構性問題下，原住民居住環境潛在災害調查，根本無助於解決原住民一有暴雨的生存問題。

水土保持局預算年年降低

水土保持是百年大計，一場天災人禍造成的嚴重破壞，需要數十年時間的回復。921大地震至今5年、桃芝風災不過3年，但總管全國山坡地保育的農委會水土保持局，工作人員和預算已經年年降低。

段錦浩就說，水保局現在人也不多、經費也不多，再加上業務越來越繁重，根本沒有辦法負擔越趨嚴重的水土保持問題。

不僅如此，雖然加上921重建基金的經費，水保局每年的預算號稱百億，但一方面重建基金已經是最後一年，另一方面水保局本身的預算年年調低。今年加強山坡地水土保持計畫經費已經只剩39億，水土保持管理經費只剩6億。在2002年預算中，還將921災區復建工程刪除。水保局官員無奈地表示，政府的大餅就這麼多，能刪這麼一點已經很好了。

比起軍購案動輒6,000多億元預算編列，攸關全台灣人民性命的水土保持經費民進黨政府卻摳得要命。水保局官員承認，只要有嚴重災害，政府還是會編列特別預算應急。

一路走來始終如一

台灣變成現在這個樣子一點都不讓人意外。在2001年的經發會中，其實應該已經可以看出台灣山坡地保育的問題，絕對不會因為政黨輪替而有所改變。

經發會的共識中，漂漂亮亮地寫著全面造林、整治土石流、做好水土保持等等結論，但事實上，這些口號，抵不過「內政部在6個月內檢討，山坡地坡度超過30%不得建築的問題」、「解除保安用地，以利土地之釋出」等等具體的共識。

這幾年山坡地的開發計畫可以說是按照經發會共識高歌猛進，許多超限利用的濫墾濫伐山坡地，主管機關睜一隻眼閉一隻眼，縱容農業、觀光業開發。而去年行政院完成「國土規劃法」草案，裡面明訂數十萬公頃的山坡地及農地，將獲得解編，準備給違法濫墾、濫建戶「就地合法」。

敏督利颱風肆虐之後，中台灣瘡痍滿地，各高官滿臉愁容、語帶哽咽，一副人溺己溺之狀。殊不知天災背後，執政者的人禍才是釀災的重要原因。尤有甚者，民進黨政府解決問題的藥方，短期塞錢給災民，長期居然還抬出儘速通過「國土計畫法」，看來台灣一遇豪雨便釀巨災的命運，是難以獲得解脫了。

附表：農委會水土保持局近3年預算表

	水土保持管理經費	比去年減少原因	加強山坡地水土保持計畫經費	比去年減少原因
2002年	7億4,323萬元		46億4,937萬元
2003年	6億8,157萬元	減列農村綜合發展建設經費	40億5,000萬元	減列921災區復建工程等
2004年	6億7,294萬元	減列農村綜合發展建設經費	39億6,000萬元	減列區堿性水土保持處理與維護計畫