天真的藍星人

但身處在於公部門的最前線，經常會看到理論與現實的落差，還有制度設計的矛盾。 這往往表現在許多第一線公務人員與民眾的衝突，最終以民眾大罵公務員官僚、但第一線公務員也莫可奈何的雙輸局面收場。

這是為什麼？

公部門如一般組織，分為業務單位及幕僚單位，業務單位負責依據法規、命令，將民眾需求做成輸入政治系統的變項(input)，經由政治系統的轉換(transfer)，也就是政治行為及國家制度內行為(註一)，最終做出政治產出(output)，這是D.Easton所言的政治系統論的決策進程。

以更微觀的決策過程，則是問題發現→政策制定→政策合法化→政策執行→政策評估的循環過程，在幕僚及業務單位及政治系統中的反覆運行。
 
然則以上的理論與我親身所體會到的並不是如此，而是以下的發展過程： 政治系統依循幕僚單位的「發想」或既有的制度變革(少數係由業務單位的反饋)做為政策輸入項，民意需求及民眾的需求並非決策的最優先考量，而是組織目標及組織的內部需求做為政策擬定的問題來源，而非對應環境需求。
 
但這就是決策制定的失落環結，也是理想的制度運行過程中，與現實的落差程度。

幕僚單位的主要存在目的，係為了使業務單位的運行更為順暢的組織內部單位，它的另一個隱性的功能亦在於溝通政治人物與民眾間的需求落差。

 
是故業務單位做為接觸民眾的第一線，理應做為實際制度設計的目的sensor的主要來源，但很諷刺的是，往往責難是針對業務單位。

在上圖中，無法完全反映到的部份是環境的影響部份，所謂環境者，具有極廣義的內涵，包括民意調查、民眾陳情、選舉結果反映出的當選者政見取向、專業意見等等諸多因素，然而一般民眾是無法設身處地或者了解大部份的政策結果與執行成效，這點會由行政權外的立法權代勞。

但業務單位的反映，往往是以上政策規劃中，最不重要的一部份，雖然它可能是整個D.Easton政治運作模型中反饋項(feedback)的最直接核心，但如果業務單位所獲得的最直接反應無法進入決策系統，也難怪決策的本身無法獲取民眾支持。

一般民眾對於決策的結果及執行往往要切身受到影響時才會有所反應，
當然這也是為何需要官僚的最根本原因，但往往業務單位做為最基層的執行者及sensor時，其作用卻只能施展其一，民眾臨櫃辦理業務時發生問題，這在組織管理上是最直接的反饋選項，但這些意見(其重要性是直接針對制度設計的缺失或者對決策的反應不佳，是決策進行中的重要參考)卻因為組織的設計問題，無其門而入，這是很快的現象。

這也使得民眾往往會跳過業務單位直接往政務官體系去接近，這也是台灣政策擬定上的一種心態及行為模式，然而這是破壞體制的特例行為，幕僚單位往往要到政務官層級經常性的被如此反映後，才會將這些"環境需求"視為"常態性"的環境需求，納入問題設定的決策過程中。
 
如此一來，民眾的需求自然難以去憾動或者較緩慢的對政策造成影響，但經常的狀況則是，完全不會去影響到政策訂定的狀況。

這並非去指責業務單位是政策擬定趨向於組織內部需求的反映或者緩慢的變成組織目的的執行者此一狀況的推手，而是制度如此制定使然，要如何改進，那又是另一個問題了。



註一：係指權威者的行動控制社會價值的分配，轉換過程（1）利益的提出或建議、（2）利益的彙集、（3）法規制訂─立法、（4）法規執行─行政、（5）法規裁決─司法、（6）政治溝通，以上六種行為。

延伸閱讀：
從跨際的多元觀點探討William Dunn政策論證結構 http://blog.udn.com/dison4885/1277193
政治學讀書會─政治是什麼11/30 http://blog.roodo.com/perseus/archives/4582679.html

文同時發表於"重新站上起跑線"，修訂版發表於"天真的藍星人"