社工專協

為了立法院擬將老農等津貼加碼問題,民間社福小組曾陸續召開兩次記者會,一為96/04/24「民間團體反對津貼加碼，要求朝野各黨自律記者會」,二為「優先通過國民年金、暫緩各項津貼加碼記者會」,並曾至國民黨及中央黨部中常委陳情,不過難受媒體報導.影響力目前看似亦有限, 以下五篇文章供大家參考,歡迎大家轉寄,串連,篇名如下:

1. 【給國民年金一個今年通過、明年實施的機會，給老年農民一個不只月領6000元的機會】─ 立法委員王榮璋
2. 【我們為什麼反對加碼老農津貼？：一個普遍主義原則的思考】─台灣社會福利學會秘書長/國立中正大學社會福利學系副教授 呂建德
3.  【津貼加碼飲鴆止渴，國家財政朝不保夕】─中華民國智障者家長總會副秘書長 孫一信
4.  【一千元的不正義】─中正大學社會福利研究所副教授 吳明儒
5. 【立法院津貼加碼提案整理】

給國民年金一個今年通過、明年實施的機會給老年農民一個不只月領6000元的機會

立法委員王榮璋 96.5.31

      近來老農津貼加碼再度浮上檯面成為熱門議題，面對總統和立委大選即將到來的壓力，縱使國家財政狀況早已無力負荷，96年度總預算收支差短1,521億元、國家累積債務餘額達到4.04兆元，朝野政黨仍不敢對此說不。除了民進黨團即將提出的修正案之外，目前在立法院就有6個版本的老農津貼加碼案，將金額調高到6,000至15,000元不等，根據行政院農委會95年底的統計，老農津貼目前已有73萬餘人申領，因此金額每調高1,000元，政府支出每年就將增加 87億元。

     而本人近來之所以力主反對加碼，絕對不是否定廣大農民對台灣社會的貢獻，而是反對政府及朝野政黨除了加碼1,000元之外，其他都不做的消極思維。如果政府能夠挪出87億元的穩定財源，是不是應該責成農委會優先運用於改善整體農業環境、改善農民的收入情形？如果政府面對全球化競爭下的趨勢，除了直接的現金發放措施以外，真的想不出辦法可以改善農民的處境，是不是應該將資源集中運用在最有需要的貧苦老農身上？例如比照敬老福利生活津貼訂定排富條款，或者將此次預備支應加碼的金額集中用來照顧具低收入資格的老年農民，讓貧苦老農為了生計在酷熱天氣下田工作而過世的憾事不再發生！

  姑且不論朝野政黨競相表態支持老農津貼4年來第3度的加碼，背後是否摻雜著政治因素考量，畢竟政府原本就肩負照顧人民的義務，應該投注足夠的資源來照顧弱勢者。可是單純提高津貼金額，是否就能落實照顧貧苦老農？是否就能平衡老農與軍公教族群之間的資源分配失衡與社會不正義？這才是我真正關心，並且一再呼籲立院同仁要謹慎考慮的。

     首先在請領資格方面，老農津貼是目前唯一沒有「排富條款」的津貼，無論是「田僑仔」或到七、八十歲還要下田工作糊口的「貧苦老農」，都可以領取；而跟一般老人所領的「敬老津貼」相比，「敬老津貼」卻必須符合年所得總額50萬元以下、土地及房屋價值500萬元以下的資格限制。其次在金額方面，老農津貼目前發放5,000元，敬老津貼、原住民敬老津貼僅有3,000元， 其中2,000元的差距並沒有學理或需求調查作為根據，僅是連年來加碼的結果造成。

     平心而論，領取老農津貼的農民固然需要照顧，但台灣社會近年來自殺率上升，頻頻出現因貧窮而選擇全家走上絕路，令人聞之心酸的個案，也有許多處境堪憐的近貧家庭，因為社會救助門檻嚴格、貧窮線劃分不合理而得不到政府的幫助。年滿65歲以上，生活困苦無依或子女無力扶養之老人，未接受政府收容安置者，自82年7月1日起發給中低收入老人生活津貼，其家庭總收入按全家人口平均分配，在最低生活費用標準1.5倍以下者，每人每月發給生活津貼6,000元，介於1.5倍以上2.5倍以下者，每人每月發給生活津貼3,000元。其實在92年以前老農津貼仍維持3,000元時，最需要經濟安全保障的老年農民領的就是金額較高的中低收入老人生活津貼。16年來中低收入老人生活津貼的金額未曾調整，並且每年進行嚴格的資產審核，95年底仍有140,544人領取，但完全沒有排富條款的老農津貼4年來一直優先提高金額，對真正貧窮的農民來講情何以堪？政府施政的公平性又何在？

     民進黨過去強調「公平正義」的理想，7年來卻未隨著執政而落實。仍然無力改變軍公教福利過於優渥等不公義的現況，對於取消軍教免稅、18％存款優惠利率補貼的改革嘎然而止，都令支持者徒呼負負！而從老農津貼和敬老津貼發放的差異來看，依舊因為民眾身分不同而給予不同的待遇，我們應該持續致力於現有不公平的改革，但實在沒有理由製造新的不公平！

     目前社會福利預算90％以上用來發放各式津貼，老農津貼加碼一旦闖關成功，在立法院已有13個提案的敬老津貼、原住民敬老津貼加碼提案，勢必發生連動效應。如果上述津貼各加碼1,000元，政府支出至少每年增加185億元，若為顧及相對公平性，再連帶調整社會救助金額，則預算膨脹將超過300億元，不可不慎！

     選在國民年金制度即將立法之際加碼，形同將現行已有落差的整併基礎再往上墊高，未來整合將難上加難，各界爲建立國民經濟保障制度，所付出十幾年的努力，也將毀於一旦！既然陳總統與行政院仍然以通過國民年金制度為優先考量，本人懇切呼籲社會各界「給國民年金一個今年通過、明年實施的機會」、「給全國老人一個不只月領6,000元的機會」！惟有結合社會保險、津貼與社會救助制度的完整體系，才能保障我國國民的老年經濟安全。否則在貨幣加速貶值、物價持續上漲的時代，政府每2年只肯多給貧苦老農1,000元，實在不夠！

 我們為什麼反對加碼老農津貼？：一個普遍主義原則的思考

 呂建德（台灣社會福利學會秘書長/國立中正大學社會福利學系副教授） 960610

     近日立法院各主要政黨聯手進行針對老年農民福利津貼提高一案，準備調高老農津貼，從現行的五千元，建議提高至六千元（翁重鈞委員），一萬元（洪玉欽委員），一萬三千五百元（台聯與親民黨團）或一萬五千元（林重謨委員）不等。立法院諸賢跨越黨派，對於照顧農民的苦心與齊心努力相當令人感佩且印象深刻。不過，古道熱腸背後如果沒有一顆冷靜的頭腦與對於社會政策系統的分析，熱心助人的動機可能造成害人的結果。底下，我們將說明何以繼續加碼老農津貼可能對於台灣年金與社會福利制度的長遠與永續發展帶來不利的影響。更且，加碼老農福利津貼不僅不利於老農，反而會讓這些老農成為眾矢之的，被當成是社會福利的消耗者。同時，也對於台灣社會政策典範的建立產生不利的影響。

     農業在台灣經濟發展的過程確實產生了相當大的貢獻，農業部門在台灣經濟起飛過程中曾經扮演了相當重要的角色。由於早年福利制度規劃不完善與農業經濟的萎縮，加上家庭照顧功能的式微，農村老人的貧窮率偏高，確實需要政府介入保障其基本經濟安全。問題是具體的作法如何。目前的津貼方案是最不可欲，也是最為退步的方式；不僅治絲益雰，並且誤導了一般民眾與政府財政主計單位對於合乎正義原則的社會福利的看法。老年津貼制度起源於台灣政府對於社會政策不情願正面面對的消極心態，在民主化過程中由於政黨競爭獲得強化，但其結果卻可能陷入這種由於分殊主義所帶來的財政黑洞。

    任何社會政策都必然會面臨一個根本的問題：如何處理社會弱勢者的利益，要將之視為是一個特殊團體（分殊主義），或將之整合進入一個更大的框架（集中主義）。前者將福利領受的資格定於某個特定團體，後者則是基於普遍公民的概念。從給付資格為分類標準，前者是屬於選擇式的，後者則是屬於普及式的。換言之，保險制度的範圍：包括給付的範圍和福利領取資格為何?保險制度是否限制特定人口群的參與?保險制度是普及式的或是選擇式的？

     目前國際比較社會政策學界普遍認為，普及式福利方案的風險重分配效果顯著高於選擇式。同時，就政治上的可行性與平等價值上的可欲性等判準而言，普及式方案也較選擇式來得較為理想。原因是接受社會福利「特殊」照護者，一方面由於是以特別方式提供，福利領受者容易有社會烙印的不良效果，並且在國家財政情況不佳時，他們容易被視為是消耗主要資源的群體，因而成為社會輿論指責的對象，面臨福利被刪減的危機。儘管就實際的數據來說，他們所耗用的資源並非是最主要的福利支出原因。美國在九○年代針對AFDC方案所進行的所謂福利改革就是一個最好的例子，單親媽媽背負了浪費福利資源的指責，被迫必須以工作福利取得福利領受的資格。相對地，採取普遍主義福利方案的加拿大與北歐國家卻能在福利刪減的政治風潮中繼續維持。

      普遍主義福利方案之所以較為可欲的原因在於，它能將社會弱勢者與主流社會兩者的利益共同結合起來。這種方式能夠避免社會弱勢者的社會恥感，更重要的是，這種利益結合的方式產生了避免弱體保險者即使是在面臨國家財政不良的情況而必須進行福利削減時，其利益被犧牲的結果。這種將弱體保險與強體保險者利益結合的策略能夠奏效的前提，在於強調福利領取的資格是基於公民的身份，而非某個特定的職業、性別或族群，儘管事實上某些社會群體的生活資源劣於其他團體。

     簡言之，普遍主義福利方案的基礎是跨越各種社會差異之上的社會公民權。台灣在一九九五年所開辦的全民健康保險克服了開辦前公、農、勞保的職業差異，同時也將原先排除於各職業保險之外的人口群（如家庭主婦、老人、兒童以及無一定雇主的）整合進入一個風險分擔的共同體，體現了這個方案的基本精神，也是台灣社會團結的基礎。此一成就上超越了以職域別為主要社會保險建制原則的德國與日本，韓國也在2000年受到台灣全民健保的啟發，整併各職域保險，建構一個國民健康保險體系。這個成就是台灣社會工程上的一大驕傲，可以視為是台灣建構社會保障制度的核心價值。

     如果以上的分析是正確的話，那麼，台灣老人經濟安全體系的最好選擇應該是大整合方案的國民年金制度。不過，台灣年金制度發展過程卻體現了另一個方向，往特殊主義的津貼制發展。從1992年民進黨在立委選舉以及爾後的縣市長選舉提出的國民年金與老農津貼，成功地動員此一議題，並且迫使國民黨必須回應此一議題。結果是2000年之後立法通過的3000元老農津貼，以及2002年有排富條款設定的老人福利暫行津貼，財源來自於稅收。根據不同職業別而衍生出不同的福利津貼方案，諸如：老年農民福利津貼，敬老福利生活津貼，原住民敬老福利生活津貼。如果加上目前針對榮民較為優渥的退休給付，以及所得替代率20%不到的勞保老年給付，台灣老年經濟安全的發展將日益複雜。各種給付體系間的給付額度不一，體系之間的相容性將更為困難。在激烈的政黨競爭下，老農津貼兩度各調升1000元到目前的5000元給付水準。設若繼續加碼，那麼對於未來加入國民年金的民眾而言無異是反誘因。同時，以目前領取老農津貼的七十萬三千人來計算的話，將增加政府約八十七億。此一費用如果是投注在老人日間照顧，產生的效益或許更大。

     我們認為，長遠之道在於儘速審議並通過目前已送入立法院的國民年金法草案，儘管此一草案並未體現前述普遍主義的精神，但經過傅立葉與林萬億兩位政務委員的協調及努力，起碼具有朝向大整合方案發展的潛力。未來與勞保老年給付整合的可能性較大，因而仍是可接受的。根據行政院版的規劃，國民年金開辦後，敬老津貼約在16年後落日，而老農津貼則可望於22年至25年落日。同時，政府的財政負擔在開辦後第14、15年左右，就能逐年減輕，因而此一規劃案可使政府免於因老年人口快速增加而持續發給津貼的財政黑洞，避免債留子孫。許多人強調津貼制只是國民年金定案前的過渡措施。但我們擔心的是，不斷的加碼老農津貼給付，不但排擠了現有的社會福利經費，更重要的是斲喪了台灣年金制度永續發展與建立的基本原則。

     由於台灣人口結構的失衡，在政府沒有強力介入的條件下，高齡化將是台灣人口結構的主要特性。與歐洲國家相較，過去台灣老人貧窮率偏低的主要因素是與子女共住的安排，但隨著家庭結構的改變，此一條件將逐漸喪失。老人的貧窮率一般高於其他人口類屬，在先進國家有效降低老人貧窮率的主要方法就是設計合宜的年金制度。同時，無論在財務上採取隨收隨付或部分提存制，在人口結構越年輕時即早建立老年準備越為有利。但無論是採取何種方式，針對特定群體所推出的津貼制必然是最為退步且不利於國家財政的制度，更不用說體現一個具有社會團結價值的社會政策了。我們因而誠懇呼籲朝野各黨派的委員們，為了這一代老人與後代子孫的福祉，儘速審議並通過國民年金法，停止加碼老農與各類津貼的給付。

一千元的不正義

 中正大學社會福利研究所副教授 吳明儒 960612    

    近日老農津貼加碼之議已超越黨派，出現藍綠對決難得一見的「和解共生」氛圍。但本於公民社會的良知及知識分子良能，實在無法漠視社會公義再遭受扭曲。    

對於大部份的國民來說，在生命階段中，進入職場工作，參加各類職域社會保險，定期繳納保費，退休後依其年資取得老年給付，以維持其生活需求，視為一種典型的生命歷程。然而有部分的國民因故無法透過勞動保障的體系者，退休之後則必須依賴社會救助透過資產調查的方式由政府提供現金給付。如此，各依風險、各取所需，是為一個『正常國家』社會安全制度的運作。因此，先進國家無不以前者為主，鼓勵其國民進入勞動市場或排除勞動障礙，使國民取得相關的勞動保障；而後者社會救助則是社會公平正義的最後一道防線。

     目前台灣二二六萬個六十五歲以上國民中領取各項津貼已達七十％左右。其中約有三十一．四％領取老農津貼，而這個比率似乎還在增加當中，四年來兩度加碼，增至現今每月領取五千元，是目前唯一沒有「排富條款」的津貼。而三十三．七％領取三千元的敬老津貼，及○．九％領取三千元的原住民敬老津貼，這些老人都有所得總額、土地及房屋價值等資格限制。另外還有六．七％老而貧者領取中低收入老人生活津貼。

     此刻，政府似以國民年金遲遲未經立法院通為由，擬先行調高老農津貼從五千元提高到六千元，如此，政府支出將增加八十七億元，對一個負債四兆的政府來說，難道這八十七億就是納稅者所欲追求的公平正義？   

     老農加碼到六千元，到底對整體社會及勞動價值的意義為何呢？如果依據行政院院會在今年五月九日通過的「勞工保險條例修正草案」的內容來看，此次修法最重要的任務就是改採年金制，未來加入勞動市場的勞工將領取勞工年金給付，其中年滿六十歲投保滿十五年者即可提出申請，並可決定選擇A式或B式兩種。簡言之，A式是平均月投保薪資X年資X0.55％之後再加上三千元；B式是平均月投保薪資X年資X1.1％。   

      若以一個勞工辛勤工作二十五年，平均月投保薪資為二萬一千元，勞雇每月要繳一三六五元（勞工自付二七三元）之後，計算其申請勞保老年年金時之每月金額：A式為五八八七．五元，而B式為五七七五元，相較於老農津貼不用繳交任何保費即可享受六千元的津貼，請問「老農」相對於「老工」的公平正義在哪？六千元到底鼓勵了什麼社會價值？ 

     許多老農需要的是醫療與照顧，有尊嚴的生活，這些都不是加碼一千元所能達到的，那麼到底加碼一千元，是要讓政黨念茲在茲追求公平正義的所謂「台灣價值」指向何方呢？這個答案，相信是每一位身為公民社會的一份子都引頸企盼的。

津貼加碼飲鴆止渴，國家財政朝不保夕

中華民國智障者家長總會副秘書長 孫一信 960614

     繼老農福利津貼加碼1000的政策買票提案之後，如大家預期，已經牽動其他現金給付法案的加碼提案，敬老福利暫行津貼將從3000加碼3000到6000元原住民敬老福利生活津貼加碼亦同時將被加到6000元，每年老農增加87億、敬老津貼286億、原住民津貼7億，合計共380億。 除上述天文數字外，還有個更加嚴重的問題，因為敬老福利津貼暫行條例第三條第一項第三款規定，已領取中低收入老人生活津貼，就不得再領取敬老福利津貼3000元。而中低收入老人生活津貼發給辦法第六條規定經家戶資產調查平均收入未達最低生活費一點五倍者，發給新臺幣六千元；達最低生活費一點五倍以上，未達二點五倍，發給新臺幣三千元。目前領取這項津貼的中低收入老人共計有136,306人，將來可以領取不用經過家戶資產調查就可以核發比中低老人生活津貼優厚的敬老福利津貼，可想而知，這群福利人口版塊將從縣市財源負擔轉移至由中央財源負擔，這筆經費高達98億。所以這次如真加碼成功，則中央政府總負擔每年增加額度將高達478億。

     立法院這種不問政府財源、忽視平等原則、不管永續經營、不考慮高齡社會的短線政治操作，將使台灣社福政策萬劫不復。

     台灣不同群體的社會福利照顧政策本來就長的不平均，近年來不僅保障最多的那個降不下來，少的要變多卻只調老農，看在其他族群的眼裡頗不是滋味，便爭相要求加碼，在社會福利專業觀點上沒有什麼道理。卻造成現在的津貼制度產生許多光怪陸離現象，例如敬老和原住民有排富，老農就沒有排富；原來敬老排除已領取勞保老年給付者，在政治壓力下，仍得將其納入；立法院兩度加碼老農，只要改一個數目字，不必提出相對財源，也不必考慮各項社會安全相關福利法規的競合問題。結果暫行的將變成永久的，補充性的變成基礎式的。

     若政府仍有380億（先不計算福利人口版塊的挪移）財源提供台灣老人更多之照顧，則現階段應優先提供之福利項目，並非各項津貼的加碼而是應積極拓展老人照顧業務。

     例如，行政院剛提出的我國長照十年計畫，十年，也才編列817億。另外如果以老人日間照顧來說，目前在農業地區，一年100萬業務費，就可以經營一個日間照顧中心，提供50個老人全年日間的餐食、健康、學習、休閒等服務，一年380億元，可以支持超過38000個老人日間照顧中心的運作，為190萬個老人提供日間照顧服務。再以老人居家服務為例：目前居家服務政府最高補助每小時180元，一年380億元，足以全額補助50萬7千個失能老人每週8小時的居家服務。行政、立法兩院若真的良心發現想要編列更多預算照顧老人，則這些方案比加碼各項津貼更能讓老年人獲得實質的照顧，提升其生活品質。

     不斷加碼津貼，竊喜的恐怕非新竹縣政府莫屬，因為全國唯獨新竹縣不必經過家戶資產調查，每位老人發給六千元津貼，中央負擔的暫行津貼加碼到六千，新竹縣縣長、財政局長、主計長、社會局長終於可以解脫津貼魔咒，不必淪落到年年社會福利業務考核都吊車尾，不斷面對「有錢發津貼沒錢辦服務」的批評。將來政府和民眾間將只存在提款機和提款卡的關係，真正最需要兒、少、婦、殘、及需要長期照顧的老人將無法得到適切的福利服務。380億是中央政府對各縣市社會福利設算補助經費的（96年度184億）兩倍之多。沒有穩定和新增財源，將對已經在苦撐的現行社福環境產生預算排擠效果。

     如果國家財政許可有源源不斷的財源，我們當然不會反對加碼，不幸的是我們政府不僅有高達四兆以上的國家債務，在九十到九十四年間更以每年2000-3000億的額度在增加，去年財政缺口亦高達775億。此外，我們還得誠實面對國內戰後嬰兒潮即將老化的高齡化問題，今年我國老年人口為2,301,583人（10.02﹪），到了2015增加為286萬人，2025年增加為458萬人，不到20年光景，老年人口將增加一倍。現在的加碼，必然是未來年輕世代身上的包袱。

     津貼加碼後，在立法院待審的國民年金法草案為了讓各項津貼落日，勢必每年增加380億的巨大的社會成本，相對的增加立法上的困難。而且請不要忘記，我國在國民年金這一關之後，還有接踵而來必須因應高齡化社會的長期照護保險制度的建構。因此看似有利於老人的各項津貼加碼，最後換來的卻是台灣政治操作技倆、國家長遠財政及社會福利制度向下沉淪的開始。

      沉痛呼籲立法院各政黨黨團儘速回歸政策制定的正軌，回歸預算法、財政收支劃分法、立法院職權行使法、國民年金法等關於制定政策及立法需考量相對財源籌措的規定，以及深刻思考如何建構符合公平正義、世代公平性、保障弱勢的社會福利制度。

立法院津貼加碼提案整理

一、老年農民福利津貼暫行條例

立法院各黨團及委員95年度之後提出修正共8案，其中6案涉及額度提高。

二、敬老福利生活津貼暫行條例

立法院各黨團及委員共提出26案，其中涉及額度提高者共11案。

三、原住民敬老福利生活津貼暫行條例