邊境漂流

感謝好友Ricky (我在巴不亞紐幾內亞的日子)同意讓正著手翻譯的文稿刊載,讓有興趣的朋友先睹為快囉 .讀來很有感觸且獲益許多,很値得NGO工作者"拜"讀,也請各位給些建議或回應囉.

The management of Non-Governmental Development Orgnizations -David Lewis (2005)

第二章　文本脈絡、歷史及相關概念

簡介
在討論非政府組織管理這個問題之前，下二章將探討現今這一波，對發展性非政府組織感到興趣的背景，及一些現今被用於了解及分析他們的概念；過去十五年來，對於發展的制度化過程的看法，有極大的改變，約在1985年以前，在學術討論之中，鮮少有提到非政府組織，一些像是Oxfam所謂”人道組織“的簡單討論，被認為是不同或是外在於主流發展的，試圖要在1960年代或1970年代的發展教科書中，找到非政府組織或自願性組織，將途勞無功；但在最近，非政府組織己在發展政策佔據主流位置，有關這個主題，卻有爆炸性的著作量，非政府組織，同時吸引了社會運動者、那些對另類發展有興趣的人、以及主流的市場，在1990年代中期，非政府組織己經變成，官方發展援助單位的“受寵的小孩”(Edwards and Hulme 1995)，同時也“受到很多國際上的尊敬”；現今，一些政府及跨國組織，皆視非政府組織為發展中的要角(Brodhead 1987: 1)。

為何非政府組織能突然進入發展的主流？在某個層面而言，最近非政府組織的興起，在某個程度上是一種假象，因為非政府組織，或類似非政府組織的機構，很早以前就存在。通常由宗教傳統驅使，在眾多文化的歷史中，都可找的到，以各種不同的型式的存在的“慈善” (philanthropy)觀念（可解釋成“一種給予或是服務別的家庭的道德概念”）(Ilchman et al. 1998)；多數社會裏，都有己默默服務許久的第三部門組織，以宗教組織、社區團體或是自願活動的型式，存在於鄉村或是小鎮，例如，在1950及1960年代，有關西非的人類學文獻，便包括著，一些類似像於當地的”志願組織“，來幫助城市移民，融入新的社會及經濟環境中(Lewis 1999b)；同時間，現今稱為南方的廣大地區，在被歐洲列強殖民化的過程中，也存在許多傳教徒的活動，他們以”福利“及”授權“的途徑來為社區服務，可被視為一種不同的非政府組織原型，是從事教育、健康服務及農業發展活動的先驅(Fernando and Heston 1997)。相對於現今對非政府組織的熱潮，一些發展完善的北方非政府組織也早就存在，如Eglantyne Jebb於1919年，在第一次世界大戰之後成立解救兒童基金(Save the Children Fund)，樂施會(Oxfam)，原來被稱為”牛津解救饑荒委員會“(the Oxford Committee Against the Famine)，可追溯到1942年，為了要在希臘內戰中，提供饑民食物而成立，美國的組織CARE，則是源自於1946年，對歐洲提供食物包裹的活動中；我們將在此章後段簡單的討論，非政府組織一些不同的源起，及”被隱藏的歷史“。

為何非政府組織現今正在聚光燈下？至少有四個互相關連的理由，第一個原因與發展思潮中，所出現的理論性“僵局”(impasse)有關(Booth 1994)，過去二十年來，掌控著發展恩潮的二個理論，所謂的“現代化理論”，及基進的“依賴理論”，都己失去說服力，發展過程中的各類角色（特別是有關國家的）都在尋找另類的想法，而非政府組織剛好“符合需求”，例如，Korten(1990)表示，無論是左派或是右派的理論家及實踐者，都對有關發展的傳統想法感到失望，都被新的“人本”途徑所吸引，而非政府組織，對這些新思潮極為重要。

第二個理由，則與發展組織對無論南北方的政府，在對抗貧窮的表現不佳有關；尋求另類的公部門行動，及“政府對政府”的援助，成為一項優先工作，因為早期政府之間的援助，在對抗貧窮的影響上成效不良，同時導致官僚及貪污的加劇。有一種普遍的觀點認為，在一般的發展過程中，立法者高估了對政府起草、執行及監督發展計畫的能力，Brodhead(1987)總結認為，對非政府組織有期待的新政策中，其實缺乏對非政府組織能力或潛力的真正了解，而是源於一種對過去二十年來，官方海外發展援助成效不良的失望。許多有關非政府組織的作品都對政府高度批判，Fisher(1998:2)寫到：

民族國家的越來越無能及亂搞，使其必需面對他們因輕忽、腐敗及不負責任而引起的長期後果

那些關心官方援助的人，”發現”了非政府組織，他們存在著一種樂觀的看法，認為，非政府組織在許多地方，皆可改善援助行動的效率。

以上所陳述的兩個非政府組織興起原因，都專注於外界機構所“發現”的非政府組織，但這不是故事的全部，第三個原因則是針對於，非政府組織無論在南北方皆有新的成績。正當1990年代，傳統經濟及政治對於發展的關注，正轉變成包含了對於環境、性別及社會發展的重視，有越來越多的非政府組織成立，同時，相關政策“呼籲”也越來越來明顯。非政府組織己有更多的管道向立法者，宣揚他們的想法、觀點、及應該被認真對待的運作模式，這些都是經由結合行動、遊說及政策對話所達到的成果。例如，似乎是經過非政府組織多年呼籲，英國官方援助應更重視減少貧窮，英國1997年所發表的國際發展白皮書，才會那麼注重於貧窮問題(Gardner and Lewis 2000)。

在國際層次上，有另外的理由能解釋，非政府組織在國際治理上的興起，Charnovitz(1997)列出了一套四個的理由：國內政策與世界經濟的逐漸整合，帶動了政府間的協商；冷戰的結束，移除了環繞在兩個超級強權的兩極化世界政治；全球媒體系統的出現，提供非政府組織一個可以表達意見的平台；及民主教條的盛行，增加了對決策時的透明化及參與的公眾期盼。

最後，為何非政府組織現今無所不在，這也許是因為對不同的人而言，何謂非政府組織皆有不同的答案。非政府組織吸引了政治光譜中的任一端，對自由主義者而言，非政府組織幫助平衡商業與國家利益，同時避免這些人濫用權力；對新自由主義者而言，非政府組織是私部門的一部份，能增加市場的力量，同時藉著“非營利”的活動來加速民營化；而對那些左派份子，非政府組織提供了一個“新政治”的期望，其中有著社會轉型的機會，同時採行一種與以往不同的策略，以往是以掌握國家權力，同時集權化的基進路線。

簡單的說，在發展政策的道德、政治架構及實踐中，非政府組織似乎是一個高度模糊的組織；非政府組織有時顯出一種雙元的特質，它們在理論與實踐中更迭，擺蕩在政府與私人、在專業主義與業餘活動、在市場及非市場價值、在基進主義與多元主義、在傳統與現代、甚至也許在善良與邪惡之間（當我們重新看待盧安達種族屠殺的案例），Turner 及Hulme(1997)以“雙面門神”(Janus-like義大利雙面門神)來形容這種組織的特質，一方面可以結合，基進派支持者弗雷勒的轉型意識型態的論述，也可以結合，政府、商業界及援助者之企業文化的市場論述。其他像是Temple(1997)的批評認為，非政府組織只是傳教團體的延續，也只是資本家女待的轉變，這種論點，認為非政府組織，是在地經濟的現代化者及毀滅者，在以往，非政府組織，是根基於很久以前就有的互惠系統，而現在則是將西方價值引進在地社區，非政府組織會帶來“經濟自殺”。

當1990年代，出現了Robinson(1993)所謂的“新政策綱領”(new policy agenda)，宣告了一個非政府組織成績豐碩的時期，非政府組織在發展政策中，被認為適合運用於二個新的政策推動：“良好治理”(good governance)的理念，在這之中，非政府組織被視為一個，支持民主過程的重要公共角色；及“經濟自由化”的優先，非政府組織私人那一面在這之中被強化，被視為一個新的重要角色；以市場價值為基礎，在提供服務方面，具有比政府更有效率的潛力(Edwards and Hulme 1995)。在同時間，自冷戰結束之後，有許多政策議程，都認為非政府組織是一種相當有用的工具，不僅是在“發展”方面，同時也能運用於那些像是前南斯拉夫或是非洲Horn等動盪不安的地區；其也常常與人道救援及救助工作聯想在一起，但有些時候，用Fowler(1995)的形容詞而言，非政府組織只是“全球熬湯廚房中的湯匙”(ladles for the global soup kitchen)，進行著Deacon(1997)所稱的“福利的殘餘化”(residualisation of welfare)的過程。

非政府組織的新起，不僅與援助機構及北方非政府組織，給予南方非政府組織的資源越來越多有關，同時與南方國家的政府，開始熱衷於與非政府組織合作，特別是在服務提供方面有關(Clarke 1998)。一些定義鬆散，但可以為稱“新公共管理”的行政改革途徑，自1980年代便主導了工業化國家的公共政策，也影響了許多發展中的國家，有時還會被當成世界銀行及國際貨幣基金的實施條件。這些想法，一般指稱一些公共管理的改變，其中包括了在公共服務的提供上，將購買者與提供者分開的想法；使用機構簽定契約的方式，以連結表現與奬勵；致力於以量化產出指標，來改善財務透明度；這些都導致了政策氣候的改變，當政府架構及角色被重新定義及縮小，在服務提供方面，非政府組織有更多新的角色可以扮演(Turner and Hulme 1997)。

這些改變，主要影響非政府組織在服務提供的層面上；非政府組織在與中央或地方政府溝通時，高度依靠著所謂的“迴旋的空間”。Clark(1991)認為非政府組織可以反對、補足或是改革國家，但絕不能忽視國家。對非政府組織的基本策略而言，這是很實用的一句話。以維護公共利益的名義，政府可以合法的要求控制非政府組織的財務，以確保廉潔，同時協調原來由不同政府，或其他非政府角色所提供的不同服務。非政府組織最好能處於一種可以操作的環境，或是像Chambers(1994)所稱的“有可能的環境”(enabling environment)，在此環境中，國家提供良好的經濟管理、提供基本的基礎建設與服務，維護和平及民主法治。

但政府對非政府組織的態度不一，從沒理由的解散非政府組織，到一種共同合作或夥伴關係，或者，通常在實行的階段，政府試圖將非政府組織引進政策過程中。對政府而言，非政府組織也許是個威脅，或至少是個兩難，因為非政府組織承諾要改善社會發展，這也許會曝露了現況的不足之處(Bratton 1989)；當政府也許受惠於那些成功的非政府組織，在提供服務到政府服務無法觸及的地區時，國家的合法性可能被受質疑，因非政府組織揭露了國家的無能；非政府組織通常宣揚民主價值或其他權利，這會威脅到原本的利益結構，對國家而言，非政府組織也許被視為破壞份子。

混雜的專有名詞

在所謂“第三部門”（將在稍後的章節更仔細討論的一個概念）的研究中，有一個引起討論及辯論的重要問題，這問題是根基於，不同的非政府組織定義及名稱上面；僅因為一些微小或不明顯的原因，一個組織在某國可被稱為是” 非政府組織”，在其他國家被稱為“自願性組織”或“非營利組織”；對於第三部門組織在名稱上的困境，沒有一個簡單的方法可以突破，而以上種種名稱可以被視為因文化而產生，其用法可以回溯到各自獨特的社會、經濟及政治文本脈絡，這不僅是個定義名稱上的問題，因為以“誰算是，誰不算是”而言，其中蘊含了重要資源及政策實踐。

在英國，普遍使用的是“志願性組織”或”慈善團體”，那裏有志願工作、義工的豐富傳統，及以強調基督教精神、或甚至是家父主義的慈善法歷史；美國則常常使用“非營利組織”一詞，當地的市場主導力強，另類型式的組織，若是能證明它們不是商業、營利的團體，便能得經濟上的援助；最後，如同第一章所說，“非政府組織”一詞，主要稱呼（雖並非全部）那些從事國際性工作的第三部門組織，或是那些歸屬於發展中國家文本脈絡的組織，大多都是第二次世界大戰後根基於聯合國相關系統的組織；在聯合國的活動中，這“非政府組織”(NGO)，被視為是國際性，但非屬國家的組織，享有正式的咨詢位階；為了突顯這個名稱上的問題，Najam(1996b:206)列出了一張包含48種，世界上研究人員及從業人員，用來描述非政府組織的名單，但他說，這名單離齊全還很遠。

如果能持續及邏輯的使用這些名稱，這也許能在如何分類不同類型的第三部門組織上，提供有用的方法，但是以任何層面而言，這很難作到。“志願性組織”(voluntary organization)在英國，通常指那些在倫敦從事照顧遊民的組織，但類似在孟加拉照顧遊民的印度組織，卻被稱為非政府組織；在美國，非營利組織一詞含括了許多的第三部門組織，但為了某個原因，在美國國際開發署(USAID)在傳統上，卻以“私人自願團體”(private voluntary organization)來稱呼那些從事海外發展工作的非營利團體；許多在“發展中”國家的非政府組織，厭惡“自願”(Voluntary)這個標籤，因為他們覺得這個名稱，偏離了他們專業的特質，同時許多這種組織根本沒有志工，而其他組織則不喜歡非營利組織這個名稱，因為這個名稱聽起來有太多的商業聯想；許多人認為非政府組織這個標籤不精準，且沒有意義，因為它不是用這個組織是什麼來定義，而是用這個組織不是什麼，來作定義。

要找到一個適當持久名稱的問題及困難經驗，在面對世界上那麼多種不同的第三部門組織時，會更顯得複雜，有一些是小小的自助團體，或在社區工作的非正式會員制協會，人數不超過十人，沒有支薪人員，由支持者及志工因政治、宗教或其他類型的利他精神來幫忙；有些是提供服務的大型官僚式組織，有明顯的組織認同，也有數以千計認同這份工作是志業的員工；有些組織認為自己是全球發展機構及組織的一環，其目的在減少貧窮及不正義，另外一些是自娛性協會或宗教團體，有著特別的目的；有些以“現代化”的途徑來達到社會變遷，也有組織嘗試以更基進的授權手法，有些組織依賴外界的補助來維持運作，有些則以自己的募款活動在當地動員資源，或是經由會員費或定期捐款的方式生存；有些組織以成員利益為導向，有些是公益團體。

所以，普通討論非政府組織的文章，作者都以自己對這些不同類型團體的定義為開始；例如，Clark(1991)以組織活動分類出六種不同的非政府組織類型：“救濟及福利機構”(如天主教公共救助服務，Catholic Relief Services，簡稱CRS或其他傳教團體)；“技術創新團體”(如在孟加拉從事信貸工作的鄉村銀行，Grameen Bank)；與南方政府及官方援助機構緊密合作的“公共服務契約團體”(如美國的CARE)；“民眾發展機構”，指的是那些與自助、社會發展及建立草根民主在地團體合作的組織(如孟加拉鄉村進步委員會，Bangladesh Rural Advancement Committee，BRAC)；“草根發展組織”是指會員制的組織，可能從其他組織得到支持，或是不需要外界援助便能生存(如印度的自雇婦女協會，Self-Employed Women’s Association, SEWA)；“宣揚組織或連線”則是那些無實際田野工作，但專注於教育及遊說的非政府組織(如在英國的世界發展運動，World Development Movement)。但是，一個像是這樣功能性的定義，很有可能會產生問題，因為現在有越來越多的團體，同時運作著範圍很廣的不同活動。

Korten(1990)則將第三部門分為四類不同的活動：”自願組織“(VOs)是指那些，因有共同價值承諾，而有社會任務的團體；”公共服務提供者“(PSCs)，則是那些為公眾利益，而執行市場導向之服務提供的非營利事業；”人民團體“(POs)代表它們成員的利益，有著成員認可的領導及實質上的自給自足；”政府成立的非政府組織“(GONGOs)指那些由政府創造，主要是一種公共政策工具的團體。這些分類及定名相當有用，可以告訴我們這些非政府組織的來源及傾向，但它們到底還不算精確，Vakil(1997)，在一篇文章中認為(該文相當仔細的分析現存不同的非政府組織名稱)，缺乏對非政府組織名稱的共識，絕不僅只是個小干擾而己，這種混淆會對那些，嘗試要替非政府組織建構理論的學者，造成困擾；當我們比較研究不同國家中，非政府組織的實際活動作時，也產生問題；在實際操作層面，缺少對名稱上的共識，將對潛在捐助者及受惠者造成困惑，這也使政府制定法規時更加困難，也同時減少了非政府組織互相學習及交換經驗的可能。

定義非政府組織的問題

我們己經建構一個第三部門的概念架構，在這之中包含了一群團體，及另一群由各式各樣、因各式混雜利益成立的團體；在這個架構之下，非政府組織可被視為是，第三部門組織家族底下一個次級的分類；學者們試著要定義非政府組織的時候，有二種主要的方式，第一種，如同以下引用自國際法律文獻的定義，是個一般的定義，有著所有一般的觀點：

非政府組織是因無數理由而組成的團體，其從事人類的想像及渴望。
(Charnovitz 1997:185)

這個定義通常會引導到那些，從事於環保、人權及災難援助的國際團體，所以這個定義可以說是一種，“國際關係”的非政府組織定義，像是Charnovitz的作者寫到，非政府組織出現於國際舞台，最早是從反對奴隸交易運動，到國際聯盟時期的和平團體，及被聯合國憲章承認後，正式非政府組織角色的增加。

第二種類型的定義，非政府組織是一種專注於更廣泛的社會或經濟變遷的團體－通常與“發展”的概念有關。這定義強調，非政府組織這個名詞，是指那些在地區、國家及國際層面，從事發展或援助的團體；在這裏，非政府組織(NGO)，與是其他不同類型的第三部門團體或“非政府”機構不同，這些第三門組織可能是從事運動、休閒、藝術活動的團體，或那些產業協會或專業工會；例如，Vakil(1997: 2060)，在一篇也許是最詳盡、最好用的，討論非政府組織定義的文章中建議，非政府組織最好被理解為一種“自我治理、私人的非營利組織，其旨在追求改善劣勢人們的生活品質”。

這個定義，通常讓非政府組織存在於所謂“援助工業”的脈絡下（將在第三章討論），也存在於第二次世界大戰之後出現的，為了要處理貧窮及發展問題的，國際機構及跨國資源配置的討論中，例如，Fowler’s(1997)討論到非政府組織與國際發展援助的世界關係緊密，他認為非政府組織的未來，就在打破這之間的連結的能力，以獲得更多運作及獨立的空間；對一些南方的非政府組織作者也是一樣，非政府組織被認為是一個特殊的詞彙，例如，在秘魯的Diaz-Albertine(1991)，認為南方作發展工作的非政府組織應被視為，一個私人的、非營利的第三世界組織，在其國家內為貧窮的人實行發展專案及計畫，其組織多半由中產的專業人士掌握，而其資源則是來自於北美及西歐的非政府援助機構。

我們是否有辦法走出這定義上的泥沼？在面對第三部門研究存在著的這些定名上的迷惑，Salamon 及Anheier(1992)認為大多數針對非營利組織的定義（按其定名及分析的方式）不是法律上的（專注於不同國家文本脈絡下，具有正式登記資格及地位的團體類型）、經濟上的（以其組織資源的來源而定），就是功能性的定義（基於組織所執行的活動而言）；在這些不同的定義之中，Salamon 及Anheier為非營利部門，基於一個組織可被觀察的一些特質，發展出一個他們認為是“結構／操作性”的定義；作為第一個嘗試著要作到，跨文化皆適用的第三部門組織定義（己在世界數個國家被“驗證”過），及作為一個本書試圖定義這個組織，相當有用的開始點，這個定義認為，非營利組織必需有以下五個特質：它必需是“正式的”，就是這個組織必需制度化、有著定期的會議、辦公室職員及一些不變的組織性質；它必需是“私人的”，與政府有著制度性的分離，雖它可能從政府得到一些支持；它必需是“非營利分配”，如果有財務上的盈餘，不會分配到所有者或總監（通常稱為“不分配限制”(non-distribution constraint)）；它必需是“自我治理的”，必需自己能掌控及管理自己的事務；及最後，它必需是“自願的”即使它沒有使用義工，在指揮及管理組織上，它必需有某種程度的志願參與，像是志願性質的董事會。

這個定義，如同它所稱，與世上大多數國家中，擁有非營利稱呼的不同組織，意義相符(Salamon and Anheier 1997)；我傾向與Vakil(1997: 2059)一樣，認為在文獻中能找到的所有定義上，這個“結構／操作性”的定義，“也許是在定義非政府組織上，最有用的一個”，雖她堅稱的，非政府組織只是第三部門組織下，一種關注於“社會及經濟發展”的組織之想法，含糊不清，但這個定義卻對我們廣泛指稱非政府組織時，極有幫助；同時，這個“結構／操作性”的定義，也讓我們可以重現，即便是最專業非政府組織都存在的，廣泛的志願性價值，它能夠讓我們檢視，治理層級志願性參與的精神，正如Levitt所指出的：

事實上，第三部門機構，也許有著正式的行政結構及受薪的總部成員，其運作的模式與商業界或政府無異，但這都無損及第三部門組織的地位。
(Levitt 1975:63)

這個定義也容許，非政府組織自營利的活動中賺取收益，但避免變成一個商業團體的批評；同時也指出，非政府組織不是政府的一部份或由政府操控（雖它們必需遵循法律或向政府註冊）；最後，這個定義展現了，非政府組織是一個自治的組織，它們嘗試著透過自己的組織及架構，來管理它們自己。

“結構／操作性”的定義其中一個重要的限制是，它堅持必需有一定層級的正式性，這可能排除了一些小規模的社區協會或互助團體；它也可能排除了，一些在第三部門發展歷史中，相當重要的社會企業家精神(social entrepreneurship)的領域，像是英國在維多利亞時期的一些社會住屋團體(Morris 1999)；同時，這個定義也受限於，它靜態展現的傾向，許多非政府組織一開始是個小規模非正式的結合，但就像所有的組織都會隨著時間而變化一樣，轉化成為一個更正式或結構化的組織(Billis 1993a)。

所以，本書所指的“非政府組織”，是描述那些關注於發展、人權及社會變遷的第三部門次級組織；北方非政府組織（Northern NGO, NNGO），是那些發源自工業化國家中的組織；南方非政府組織(Southern NGO, SNGO)，指的是那些來自世上“較不發展”地區的組織；這裏所使用的，較廣泛的非政府組織定義，包括了“發展工業”(其中包括了雙邊或多邊的援助機構、聯合國系統及布列頓協議組織等機構)中一些正式的組織，及那些不是或選擇不要在這個架構運作的組織，其中包括了，一些被稱為是“社區團體”(community-based organization, CBOs)或是”人民團體”(people’s organization, POs)、那些在社區以外運作，常被稱為是“草根支持團體”(grassroots support organizations, GSOs)的組織，及一些試圖與社區組織合作及連結的中介團體；這個定義，也包括了，像是Tandon(1996)所定義的，功能性的非政府組織，其目的在“提供緩和”，及他定義的“思想性的非政府組織”，其目的在反映另類思考；最後，這個定義也包括那些根基於一個國家(通常是工業化國家)，但在另一個國家(通常是發展中國家)工作的組織，及那些己在非洲、亞洲及拉丁美洲獨立發展的非政府組織。若一些不同類型的非政府組織，其共同的特質與書中的討論有關時，在文章中會特別指出這些不同類型的非政府組織。

Levitt(1975)提醒我們第三部門組織扮演許多不同的角色：他們也許提倡某些議題、也許提供服作，他們也許是會員制或非會員制、也許是由志願者或支薪者所組成，他們也或許在本質上是慈善的或非慈善的。他同時也提到，第三部門組織會隨著時間持續的改變與演進，例如，他們可能從一個暫時的提議演變成為一個“社會運動”，例如十九世紀中的廢奴運動；在一些廣泛被引用的工作片斷，Korten(1990)強調了一些非政府組織可能歷經的演變“階段”，從早期急難救助單位，其主要工作在滿足一些立即的需求，到較成熟的社會運動連結組織，關懷更廣泛的社會結構問題，在第一個階段，是以立即滿足急難及福利的需求為優先，但在第二階段，逐漸覺醒的“發展”的理念及外在機構如贊助者的影響，提議了一些小規模、自己自足、當地發展的目標，這引導出第三階段組織中的自己自足能力，同時也追求較廣的制度及政策改變，第四階段的組織，則志在支持國內或國際層級中，更大範疇的社會運動，以帶來如性別、環保或衝突解決等議題的改變，這套發展綱要極為有用，因為它顯示了非政府組織，像是其他組織一樣，很少保持不變，也展示了一個組織如何能在任一時間內，同時結合數個活動或角色；那些在服務提供及理念倡導組織中，作出區分的第三部門研究(如Knight 在1993年對英國自願部門的報告)，則很少反映了，這些組織的複雜現況是有著不斷變動的議程及優先工作；但Korten的階段理論，不應適用於所有非政府組織變化的階段，這個理論有著亞洲偏見，它最適合說明如孟加拉BRAC的歷史，但它也許不適合解釋，如巴勒斯坦或南非更政治化的文化下，一些組織的發展歷程。

非政府組織的歷史

現今的非政府組織受到史無前例的注目，但非政府組織不是一種新的組織，雖然發展性非政府組織是最近才出現，但在國際、區域、國家及地方的層面上，皆有非政府組織相關活動的長久歷史：

雖一些觀察家認為非政府組織的出現，是二十世紀晚期的現象，但事實上，它己出現超過二百年，那些宣稱要加強非政府組織角色的聲音其實站不住腳，因為它忽視了這段歷史，在這之中，非政府組織與政府在國際政策的制定上長期互動。
(Charnovitz 1997:185)

Charnovitz追溯了非政府組織在國際事務上的角色演變的七個階段，自1775年到1918年的“出現”(emergence)期，到1992年之後的“授權”期，這段歷史自19世紀，一些國內層級意見組織的興起，這些組織關注於廢奴及和平運動，到1900年，世界上總共有425個活躍的和平組織，一些勞工權利及自由貿易的議題，漸漸型成，可視為現今非政府組織前身的利益團體，例如，美國第一個全國性的勞工聯盟是1876年成立的，全球煙草勞工聯盟(International Federation of Tobacco Workers)，在英國的反穀物法聯盟，是為提倡自由貿易，反對1838年到1846年的系統性關稅而成立；在十九世紀初期，非政府組織就己組成聯盟，在國際或國內宣揚自己的認同；1910年國際聯盟世界大會(World Congress of International Associations)，有132個國際組織參加，提出如運輸、智慧財產權、毒品管制、公共衛生、農業及自然保護等等的廣泛議題。

在1920年到1930年的國際聯盟(League of Nations)時期，非政府組織持續的深入運作，Charnovitz稱之為“深入”(engagement)期；1919年，國際聯盟在其下設立了國際勞工聯盟(International Labour Organization, ILO)，毎個會員國派出四個代表：二個來自政府、一個來自資方、一個來自勞工組織，這產生了一個機制，在這之中，政府、商業界及勞工，都可各自去影響勞工權益及標準的國際會議，非政府組織，己從一個在國際議題上提出意見的外在者，變成為在內部與政府在國際問題合作的內在者；1935年後，國際聯盟的活動開始常規化，日益加劇的敵視終於導致了第二次世界大戰，這拘束了非政府組織的參與，“不參與”(disengagement)時期，一直持續到戰後的“正式化”(formalization)時期。

二次戰後，聯合國憲章第七十一條，提供了非政府組織可以參與聯合國活動的權利，同時，非政府組織在憲章的制定上也很活躍，在聯合國的組織中，聯合國教科文組織(UNESCO)及世界衛生組織(WHO)，皆在它們的章程中提供非政府組織的參與，但實際上，第七十一條規定僅是規定“非政府組織參與的習慣”，同時：

聯合國早期提供給非政府組織的機會，比不上國際聯盟給非政府組織的機會。
(Charnovitz 1997:528)

所以，戰後這段時期是所謂的“低估”(underachievement)期，在這段期間，非政府組織雖然活躍，但受限於冷戰的緊張、聯合國經濟社會理事會(ECOSOC)制度上的無力及憲章第七十一條規定的不足，非政府組織的貢獻不比“妨礙價值”高。直到1970年代，非政府組織的實力及活動才不斷的“強化”（intensification），他們頻繁的出席聯合國會議，如1972年在斯德哥爾摩舉行的環境會議及1974年在布加勒斯特(羅馬尼亞首都)舉辦的世界人口會議，非政府組織在聯合國草擬兒童人權會議時，扮演重要角色；自1992年之後，非政府組織在國際層面的影響力持續的增加，在聯合國環境及發展會議(UNCED)的草創及會議中，都可以見到非政府組織參與的身影，會議中通過有關非政府組織角色的政策，及建議聯合國系統應：

在政策及專案的設計、實行及評估中，引進非政府組織的專業及看法
(第21條，引自Charnovitz 197:265)

從1980年，布蘭特委員會(Brandt Commission)的文件中偶而會提到非政府組織，到1995年所召開的全球治理委員會(Commission on Global Governace)中建議公民社會論壇(Forum of Civil Society)應每年召開，同時聯合國應每年向其諮詢，我們已經進入了一個Charnovitz稱為的非政府組織”授權“(empowerment)時期。

我們花很多的篇幅說明Charnovitz的架構，是因為他提供了一個討論非政府組織文本脈絡不可或缺的歷史分析，這在許多現今的、趕流行的辯論中都找不到；然而，這個架構只專注在歐洲及北美的文本脈絡中，自然不是故事的全部。在世界各地皆有類似的“非政府組織歷史”；在拉丁美洲，非政府組織的興起受到如天主教教堂、1960年解放神學的成長、教堂對窮人的承諾、及某個程度受到新教成長的影響(Escobar 1997)，同時，巴西籍教育家保羅．弗雷勒(Paulo Freire)及其基進的想法像“教育關鍵意識”(education for critical consciousness) 或組織的社區行動等，也對非政府組織的興起有影響(Blackburn 2000)，弗雷勒相信，不識字的人擁有一種“沉默的文化”，只要被某種型式的教育激發，不是簡單的施以精英的世界觀，就能使貧窮的人提出問題，同時建構一個為變遷的自由化架構及過程；弗雷勒的理念，影響了許多拉丁美洲非政府組織的哲學及策略，之後也影響了Proshika (孟加拉當地一個頗具規模的非政府機構)；在同一時間，傳統農民運動對土地權的爭取、及政治基進派對開放民主社會的要求，都促進了非政府組織的興起(Bebbington and Thiele 1993)，儘管1960年代，拉丁美洲非政府組織的確有一支主要來自基進派，但在1990年代，形成了各式各樣異質的非政府組織，使用不同的途徑，其中包括有與政府及贊助著關係密切的專業工作團隊，也有尋求另類基進手法的團體(Pearce 1997)。

在南亞的文化中，Sens(1992)在討論印度非政府組織的興起時，強調基督教傳教徒、印度改革派中產階級及甘地（強調志願行動對加強印度發展的重要性）理念的影響，甘地倡導的村落自我獨立的想法啟發了如同ASSEFA（Association of Sarva Seva Farms）的當地組織，許多這種類型的非政府組織，根深柢固的附著在當地的社會及文化中，而外在於西方所謂的“援助工業”。甘地的理念也影響了“適當科技”(appropriate technology)運動在南北方都廣泛的流行(Thomas 1992)；同時在南亞，也存在著自助的長期傳統，許多國家都有一種傳統信用輪替團體，如在尼泊爾的dbikire，家家戶戶為了生存，而將資源投注於一個共同基金，然後以輪替的方式，自這共同基金借出及償還。

有著被殖民經驗的非洲，也有像亞洲的傳教士歷史，外來的團體與當地第三部門的結構及理念互相交流；例如，Anheier(1987)在非洲的研究強調，豐富的組織型活動支持了許多非洲的團體，而最近Honey 及Okafor(1998)針對奈及利亞當地組織的調查發現，在協調在地社區、全球勞動市場、教育機會及村落資源之間的關係中，社區團體正越來越重要；在肯亞，也有一種“harambee”(哈蘭比，希瓦希里語，意為團結一致，同心協力)運動，這種互助團體是根基於親戚及鄰居的關係，在獨立後，被總統Kenyatta納入現代化工作的一環，以建立新的基礎建設，它被視為一種不同於由上而下的計畫形式，同時與當地社區期共同負擔成本；雖然大致成功，但這一開始的自願主義精神，卻慢慢被官僚所破壞。

這些例子，只是提供一個很簡單快速的方式來檢視，世上不同地區的第三部門，各自不同的發源及形成原因，當然，世界上有那麼多不同的文化、政治及宗教，造就了各式各樣不同的非政府組織，這些僅是鳳毛麟角；同時，在每個不同的國家文本裏，各有多元，且常常互相抵觸的因素影響著第三部門，例如在英國，所謂的自願部門是根源於兩個因素，其中一個是基督教“慈善”的傳統，有些人評批他們貶低窮人，同時鼓勵窮人依賴服務提供，另一個傳統是1960年代的基進運動，其強調要“授權”給處於不利條件的團體及個人。所以，任何要償試去以任何角度討論非政府組織，都會遇到一個問題，就是不可能去歸納非政府組織；非政府組織的的歷史及來源如此多樣，且可以追溯到世上不同地區、範圍廣泛且複雜的歷史、文化及政治背景，正如Carroll(1992: 38)所指出：

所有非政府組織皆在某種文本脈絡下運作，衍生自不同特定地區及歷史的環境，也會隨著時間而變化。

同樣因為文化及想法上的高度異質性，有著取得正確資料的困難，第三部門的發展潮流也很難去作比較；Hulme(1994)認為，亞洲及拉丁美州的非政府組織的確在成長，但拉美的非政府組織在採取政治行動、組織及游說社會改革方面，比亞洲的非政府組織更有準備；拉美有許多女性主導、小規模、網路型的組織，而在非洲，救援活動卻主導了非政府組織的形貌，在某個程度上，北方非政府組織限制了大型本土組織的出現(Anheier 1987)，現今，這種情況正在改變中，許多非洲國家的當地組織在發展他們自己的行動，使他們在發展工作中變的更不可或缺(Simbi and Thom 2000; Kanji et al.2000)。

然而，在全球第三部門出現的組織及其活動中，我們仍可以發現一些相同的特徵模式，Annis(1987)描述一些主要的相似性，在這之中，人們自願的組織在一起以自助或幫助別人；組織成長的模式，傾向基於一些如增加的收入、被保障的權利、要求或提供服務等等的需求，同時也基於一些像是獲取新知、與外面組織接觸、財務或政治上的改變而有新空間等等的機會。驅動人們組織自己的原因是在需求及機會，人們需要信貸來從事生產活動、需要行銷的手法、為了家庭需要教育及醫療服務、失業或未充分就業需要工作機會，城市新住民需要土地權及當地社區的善待，少數的原住民需要法定權利，及在教育系統中承認多元主義；Annis表示，人們傾向以組織的形式來回應可能的機會，像是看到未開發土地的無地勞工，便會開始探索擁有的可能性、組成團體、推舉領袖，以集體行動來避免個自征服的風險。同樣的，如果村落裏有個人結識政府裏的高官權貴，他們很有可能會結合起來，探詢這樣的關係能為他們帶來什麼好處，他們也許會為了共同目的，以代表個人或代表其他人的名義採取組織行動；但就如同這個章節試圖說明的，不同地區第三部門的實際型式，在相當程度上，變化很大。

非政府組織與‘市民社會’(civil society)

過去二十年來，市民社會，這個源自於十九世紀政治學者及哲學家試圖去了解在家庭及國家之間，組織性質的“結合性領域”(associational realm)發生了什麼事而出現的概念，己經開始興起！(Hadenious and Uggla 1996; Keane 1998; Van Rooy 1997)。市民社會這個概念的興起不僅發生在發展工業之中，現今也引起了有關政治、民主化、公民參與及福利提供等等議題的激烈辯論，這同時也存在於跨國層級倡議的連結中；這波市民社會的興起常將焦點置於非政府組織，因為對某些政策制定者及社會運動者而言，非政府組織可以簡單的等同於市民社會。然而，一些傾向認為自己代表市民社會的非政府組織，卻遭到質疑，開始有人質問非政府組織自身合法性及可責性的問題。

這個概念的再次興起，受到許多因素的影響，它也被東歐共產國家中的民主反對派所重新引用(Keane 1998)；1970年代，拉美的運動份子及學界也引用市民社會的想法，來抵抗獨裁政權(Fisher 1998)；冷戰結束之後，二個前超級強權開始放鬆他們對附傭國家(其多半是威權體制)的控制，市民社會的概念也讓民眾得以挑戰現有權力結構。

市民社會的概念有長久的歷史，可以追溯至蘇格蘭啟蒙運動的一些思想家如休謨和弗格森，及德國哲學家黑格爾，法國政治評論家托克維爾認為美國豐富的組織活動，可以作為加強民主及經濟發展的資源，之後的葛蘭西在它的“獄中手記”中，詳細的討論到市民社會，可以作為對抗資本主義霸權運作的場域；這些思想家皆對市民社會有著不同的想法，因在歐洲不同地區出現，而有著不同的分析；既然這是一個理論性的概念，而不是實際的東西，許多發展機構及非政府組織最近面臨的挑戰，便是如何應用這個概念。就像Van Rooy(1998)所指出的，市民社會這個概念很容易變成一個“分析上的衣帽架”，許多不同的論點都可任意的掛在上面，許多發展政策制定者為了要能操作這個概念，就在眾多不同的市民社會論點中選擇一個，造成了“一套簡化的論述己被引進北方援助政策中”的結果。

市民社會，通常被認為是一個場域或空間，其中存在著許多不同於家庭、國家或市場的組織，這些範圍極廣組織包含有協會、公眾運動、市民團體、消費者協會、小工團體或互助會、婦女團體及原住民團體－當然包括了我們稱為非政府組織的團體；事實上，對非政府組織的經理人而言，市民社會長遠的哲學歷史，可能沒有市民社會的二個基本途徑來的重要，這二個途徑可被稱為“自由派”及“基進派”；自由派的觀點，也是最受到政府及捐助者歡迎的觀點，認為市民社會是一個場域，在這之中，組織起來的市民可作為國家及市場的平衡，公民民主價值在之中會被提昇，總而言之，市民社會在這種觀點之中被視為是一個“好東西”；“基進派”的觀點，主要從葛蘭西的著作中而來，強調為了爭奪權力的協調及衝突，而非和諧，同時與國家有模糊的界限，市民社會包含著許多不同的想法與利益，不是每一個都對發展有幫助。

許多針對非政府組織及發展的著作，都被自由派觀點所影響，所以我們先討論這個，Bratton(1994)的定義提供我們一個很好的開始，他認為市民社會是：

一個在家庭及國家之間的社會互動場域，其中彰顯了公眾互相合作的規範(信賴、容忍、包容及參與)、自願組織的架構(公民一同加入自願組織，可以是當地／國家層級，正式／非正式的)及公眾溝通的網路(多元媒體，個人接觸溝通科技的管道等)。

這種觀點認為市民社會是公民責任及公眾道德的來源，組織起來的人民－包括非政府組織－在這之中可以為了公眾利益而貢獻；自由派傳統強調組織的社交功能，能幫助培育“更好的市民”；發展組織眼中的市民社會，是奠基於，在市場經濟、國家及市民社會之間，存在著一個有機且相互依賴的關係基礎上(Archer 1994)，在這個模式之中，有個“良善的循環”存在於這三種機構之中，具生產力的經濟及運作良好的政府會維持一個有活力的市民社會，運作良好的政府及活力十足的市民社會將會支持經濟成長，及一個管理得當的經濟及強有力的市民社會將產生一個有效率的政府。在1990年代初期，英國及法國對外政策中，皆有所謂的“良好政府”(good government)理念是使用這種循環邏輯，對發展國家而言，特別是對非洲，在延續援助這方面，需要依賴這種新的邏輯條件，這些條件需要一個有競爭力、大型私有的市場經濟，同樣也需要一個管理良好的政府(有良好的教育及健康照顧、正義的法律、受保障的人權及適當的總體經濟規劃)，及一個民主的“市民社會”，在這之中，民眾有權投票，並成為一個消費者，且能有權組織一個機構，這些條件同時也需要有自由的媒體、以自由選舉定時輪替的政府，及一套明文規定的人權法制(Archer 1994)。

在這個“良好政府”的想法中，市民社會的遠景與市場有相當程度的重疊，這種情形，特別是在1990年代援助前東歐集團的例子中特別明顯，建立資本主義市場關係與市民社會的建立被視為相當有關，同時，在這新一波對市民社會的討論中，也包含了重要的政治要素；根據While(1994)的說法，市民社會的成長，有建立更民主政治過程的重要潛力，因為它能增加社會的權力，並與國家權力形成平衡；它同時能在公眾生活中施行道德、表現及負責的標準，也能提供一個新的管道，讓人們能為了政治代表及行動，而組織起來，建立一個另類於正式政治結構(像政黨)的空間，印度的“資訊權利”(Right to Information)運動就是一個很好的例子(詳見第六章，Box 10)。

這自由派市民社會的想法，隱含了一種對國家掌控公眾生活的批評、宣揚以改革代替革命、同時以選舉及協調而不是衝突的手法，造就政治變革；所以，許多非政府組織的作者及實踐者，如Clark(1991)，便認為南北方的非政府組織，在支持市民社會中民主組織及機構的出現上，扮演著關鍵性角色。

Covey在對非政府組織政策聯盟的研究中指出，非政府組織能透過扮演一個“市民社會團體”，以強化民主過程；在世界上的許多地區，當政治空間正為民眾聲音而打開，非政府組織在政治鬥爭的過程中，會被引向一個更具影響力的主動角色。

當組織們(特別是那些社會中被邊緣化的部門)有效的參與競逐利益的市場，會實現民主政治的承諾；政策新進者的組織優勢、及因參與而得到的合法化，會使得長期被精英所掌控的政治系統，容入了其他角色。
(Covey 1995)

只有形成一種“多層次的聯盟”，非政府組織才能透過建立窮人、中產階級與精英之間的關係，來達成有效的、專注於貧窮問題的社會變革，以激發建立市民社會及提昇政策結果的潛力；這也許是非政府組織最嚴峻的挑戰，但提供了替貧窮爭取政策利益上最美麗的遠景，非政府組織透過一種“紐帶角色”形塑參與者的意識、及控制重要資源的手法，來扮演一個“部門間問題解決者”的角色(Brown 1994)，Diaz-Albertine(1993)說明了這個紐帶角色可能的運作方式，以秘魯的文本脈絡，他強調了非政府組織的兩個需求，一個是透過草根授權的方式來強化市民社會，一個是確保國家的生存能力，以作為處理人民政治要求及主張的機構，他檢視了三種作法，非政府組織運用這些手法，以在福利議題上，試圖使政治活動制度化、及建立國家與市民社會之間的關係，毎種作法皆有它明顯的優缺點，需要同時在三個層次上作連結及保持均衡。第一種作法，非政府組織暫時替代政府的角色，作一個服務提供者，建立高品質的服務，但不求永續經營；第二種作法，非政府組織透過遊說及政治活動來‘代表’草根民眾，但這種層次的活動，常使非政府組織逐漸的失去與社區民眾接觸的機會，而變成一個專業的倡議團體；在第三個層級上，非政府組織提供當地社區技術協助、服務及組織支持，但因當地需求只能透過少數管道以反應到國家，非政府組織只能作到解決所謂的“行政上的貧窮”(administering poverty)，而不是帶來結構性的變遷。

有些作者強調，非政府組織應更了解“公民權”(citizenship)概念的重要性：

公民權在政治理論中扮演一個重要的角色，它在因地區而形成的民族國家及國家機器之間，提供了關鍵性的連結，公民權是一種獨一無二的社會契約，社會絕大多數人生而有之且一體適用。
(Bratton 1989:335)

公民權要能運作，民眾必需認為國家是個具合法性的個體，同時藉由它實現要求的權利，Bratton指出，殖民主義在非洲建立了衰弱的國家，種族淵源仍是建構認同上很重要的因素，他描述了在辛巴威的非政府組織Silveira House，試圖以訓練被選出的官員來符合民眾需求，以及提昇公眾對他們權利的意識，來為公民權作努力。

對於許多援助機構而言，“加強市民社會”己經變成了一個特定的政策目標，根據Brown 及Tandon(1994)，加強市民社會的建構，需要改善市民社會中不同角色的資訊、物質及組織的基礎；雖然“組織性的發展”(Organizational Development, OD)，長久以來，被使用於改善那些在公私部門中運作之組織的表現，但我們仍需要另一個方式來強加所謂“任務導向的社會變革組織”(方塊1)，非政府組織被期待能參與其中，同時有些分析家稱這種較廣泛的過程為“制度性的發展”(institutional development, ID)。


方塊1：非政府組織及“加強市民社會”
一部份關於市民社會的新興趣，圍繞著一種關於發展的論述，認為要在市民社會不同的組織中，建立共同的目的及支持性的互動，發展才會開始；對許多實踐者及政策制定者而言，這個目標是要去加強市民社會與市場及國家之間的互動；在這個運作有三種層次：第一個是組織層次(Organizational level)，個別的非政府組織需要去確立組織價值、認同及策略(連結長期遠景及專案活動，從經驗中學習)，為了治理、決策能力及衝突管理、發展人力資源(在不傷害組織承諾的前提下動員訓練有素的員工)及組織學習(建構系統保留日常及時的經驗)的目的，建立組織能力；第二個層面是部門層面(sectoral level)(視市民社會為一個部門)，在這之中，非政府組織及其他角色，必需能建立機會，以建構共享觀點及聯合行動，像是透過協調的連線作業或宣導，它們也許會促進一個能代表部門主要意見的機制，像是以聯盟的形式來確保土地改革或政策綱領中少數的權益；第三個層面是社會層面(Societal level)，非政府組織可以創造機制，以建立及保護市民社會的獨立性，如在政策對話中加入非政府組織聲音的立法，及改革政策時與市民社會諮商。
資料來源：Brown 及 Tandon 1994

所以，一些政策研究者便專注於，援助機構可與非政府組織合作，以支持民主化過程，其中一位最具影響力的作者便是Blair(1997)，，為了讓“可操作化”(operationalizing)的援助機構在市民社會的脈絡中支持非政府組織，他展示了一種清楚的工作模式，認為只有強調公眾目標的非政府組織(如那些關心影響國家政策的第三部門組織)，才能被視為真正的市民社會一員，這個排除了企業，因為它們的主要目標為營利，排除了政黨，因為它們的主要目標是掌握國家權力(不是影響它)，也排除那些自助團體或服務遞送的非政府組織。一個市民社會組織，是市民社會中一種獨特的機構，可以被定義成：

一種主要以影響公共政策為主要目的之一的非政府組織，所以，所有的市民社會組織(CSOs, Civil Society Organizations)一定是非政府組織，但並非所有的非政府組織都是市民社會組織
(Blair 1997)

例如，一個純然在衛生領域的服務提供非政府組織，若也開始倡導要改革衛生系統，它就會變成一個市民社會組織；Blair(1997)認為，援助機構要與市民社會合作，有二個主要的途徑，第一是透過改革市民社會中的遊戲規則，以創造一種“可操作的環境”來改革系統，第二種途徑是透過直接支持特定的組織，與它們在現存的市民社會環境中合作，藉以支持第三部門的進程；Blair認為，像是USAID的援助機構便傾向第二種途徑，但沒有將“可操作的環境”加入條件，這種策略便很難成功；在1980年代，因冷戰策略及美國地緣政治的考量，這種第三部門的進程便相當常見，當時，美國常支持某個軍事政權，同時配合以技術轉移為基礎的類政治發展模式。最近，援助機構才開始同時關注於“可操作的環境”及第三部門的進程，如現今DFID(英國國際發展部)在烏干達的工作(Kanji et al. 2000)。

根據Blair的說法，一個強有力的市民社會可增強民主政治，它透過教育民眾來行使權力以參與公眾生活、鼓勵被邊緣化的人在政治場域中更加活躍、以及建立一種互相重疊的網路關係等等的方式來增強民主，這種網路關係(一種Putnam(1993)的跨領域概念“社會資本”(Social Capital))在多元文化的脈絡下，可以減少單一利益宗教或族群的不穩定力量。現今，在發展與民主的關係中，社會資本的概念，被視為極有影響力，同時，非政府組織被視為一個能建立及保持社會資本的組織，這是一種很模糊的概念，不同理論家會有不同的解釋，對於Putnam而言，這代表了公眾間，經由長時間，所建立的一種信賴及公眾責任的關係：

社會資本…參照於社會組織的一些特徵，像是信賴、規範【互相對等】及網路關係【公眾參與】，透過協調合作行動，可以改善社會的效率。
(Putnam 1993:167)

對於Putnam而言，社會資本是Banfield(1958)的“非關道德的家族主義”(amoral family) 的反面；在鄉村社區中觀察到的“非關道德的家族主義”，是指以親屬關係為基礎的自我利益團體，掌握了社會生活，但以更寬廣的信賴及合作規範作為其代價。透過正式團體及非正式網絡的參與，會發展出一種更廣泛的良善精神，Putnam以社會資本中各層面觀察到的不同點，來解釋為何民主政治，相對於南義大利，更能深根於北義大利；其他理論家，則將親屬結構加入他們社會資本的定義中：

社會資本是一套資源，本質上存在於家庭關係及當地社會團體中，對於兒童或青少年的認知或社會發展而言，極具效果．．．它不是一個單一的個體，相反的，它是多種不同的個體，但有二個相同的特徵：它都包含了某種角度的社會架構，且能促進在這架構中的個人進行某些活動．．．社會資本是俱有生產力的，能使某些結果變的可能，若無社會資本，這些結果便不可能發生。
(Coleman 1990: 300-2)

所以，在某些地方，社會資本可以被視為是一種人跟人之間的連結，它可以促進市民社會中的參與，可以透過直接及專注的政治改革活動，也可以透過福利、文化或休閒組織的會員制度，幫助人們更注重社會責任；事實上，社會資本的概念開拓了市民社會中有關參與的想法，不只限於政治參與，而更朝向其他形式的社會參與邁進－如福利提供的網路－參照方塊2之烏干達非正式社會服務的例子：


方塊2：非正式社會服務、非政府組織及社會資本
在烏干達的西南邊，當地的社區被愛滋病毒嚴重摧殘，許多國際性非政府組織在當地執行許多專案，透過支持孤兒以避免他們輟學，及給予家戶小額貸款以幫助生產收入活動等等，希能喚起對預防愛滋的重要性、和正視這個疾病的社會經濟後果；在此同時，當地鄉村社區同時也在利用它原有的組織結構及系統，來處理這個問題，有些小村落存在一種”munno mukabi”的傳統，村落中比較年長的婦女在一種非正式的基礎上互相合作，以協助更貧窮的人準備喪事，隨著愛滋的擴散，導致了喪事的增加，也造成這非正式系統更大的壓力，同時，這些家戶也有家中成員生病，或著有成年家人久病不起，然後，這個傳統轉型成為一種居家探訪的服務，以確定這些無法外出的人，不會失去他們與村落的接觸，同時得到食物；這是一種演進中的當地社區互助結構－某種型式的社會資本－對社會福利的需求作出回應；國際非政府組織也開始對這”munno mukabi”的婦女給予信貸支援，這貸款透過提供婚禮或宴會餐飲服務而償還，同時也能幫助她們擴大服務，以面對變大的需求。
來源：作者自己的田野筆記

葛蘭西對市民社會更基進的想法，認為市民社會是一個獨力對抗國家的場域；不將焦點放在自由派想法中的平衡及和諧，MacDonald(1994)的作品表示，事實上，市民社會是一個衝突的場域，將注意力轉移到人民運動中階級和性別的限制、及國家與市民社會中的緊張上面(還有那些己存在於市民社會裏的)，最後並強調發展中國家市民社會中對詰的國際政治經濟學面向。在這種觀點中，市民社會除了利用正式的國家機構，國家也利用市民社會組織如媒體及教堂，來保持它的權威。

所以，我們必需認知到，市民社會的討論中存在著權力、衝突及差異。Shaw(1994: 647)認為，市民社會不是個發展的“角色”，而是個“文本”，在其中有著各式各樣不同的集團形成及互動，包括一些如政黨、教堂、商業同盟和專業團體的代表性正式組織、像是學校、大學及大眾媒體的功能性正式組織，及那些像是自願組織、特別是運動者連盟及社會運動的非正式連線及團體。市民社會團體可以同時存在於系統的外圍，系統中國家權力具合法性，同時市民社會也可以是個競技場，不同的社會團體組織起來以爭奪國家權力。所以，在葛蘭西的眼中，市民社會是個霸權及反霸權相互鬥爭的場所(MacDonald 1994)。

由這種論點所引申出來的批評之一便是，市民社會通常被引用在一種“無關政治”的想法中；在基進派的想法中，市民社會中存在對權力及政治的衝突，這也許對正式的政治過程很重要，也不能輕易去除。非政府組織是否有能力扮演市民社會中的角色，取決於特定的國家權力及特徵，在發展中國家，還特別取決於國際政治環境。在許多國家中，個人可能游走於非政府組織、政府及反對黨，以達成政治改革；菲律賓於1986年結束馬可世威權體制並更換政府之後，許多非政府組織中的運動者接受新行政機關的職位，認為政府是一個具潛力的地方，能使理念付諸實行更有效率。

援助機構通常透過以金援非政府組織的方式，來支持鞏固市民社會，在實際操作上，援助機構通常支持那些提供服務的非政府組織，而不是那些傾向倡導軍事行動非政府組織，這些組織也許會挑戰政府政策，但援助組織熱衷於維持“新政策議程”(Kanji et al 2000)。在此同時，當非政府組織投入政治運動時，便會遭致批評，例如，1990年代，當非政府組織及其他市民社會角色，參與孟加拉的政治鬥爭時，便引起非政府組織太過投入政治的批評，但支持者認為，這樣的參與不僅具合法性，同時也形成了非政府組織在發展角色中，很必要的一部份(Karim 2000)。1996年，當一些主要的非政府組織加入反對黨及其他的團體，要求設立臨時政府以掌管全國大選，非政府組織的領導如此替自身的行為辯護，他們認為，市民社會團體不能不投入重要的政治行動，因為這對全民有很大的影響，特別是對窮人。

基進派另外一個批評是，自由派想法中市民社會規範性特徵，其假設市民社會是種良善的東西；許多這方面的批評是基於，市民社會事實上，包括許多不同的組織，也許包括宗教基本教義派、政治偏執者，及那些啟發性或激進性的組織。Najam(1996b)指出，美國的種族主義組織Ku Klux Klan是一個市民社會組織，而Putzel(1997) 也以相同的脈絡提出“社會資本陰暗面”的概念，是此之故，在概念上，我們很難認為市民社會總是正面的。

某些自由派想法的擁護者，也承認利益及團體互相爭奪的問題；不同利益團體互相爭鬥的結果，有時會導致某種癱瘓，Blair(1997)指出，在美國市民社會中，由於有“過多的良善事物”，這種癱瘓是可能發生的：

長期以來，有太多的利益團體影響著美國，這可能導致無法動員、損傷民主的脈動、或是“陷入僵局”，而不是豐富而生動的民主政治

一群市民社會成員對1999年世貿西雅圖會議所採取的直接行動，及抗議如孟山都(Monsanto)等私人公司對歐洲引進基因改造穀物等等行為，都極受矚目，並且算是個成功的介入，而對許多人來說，介入世貿組織及孟山都的活動，都會引起對這些市民社會成員可責性的質疑；但同時，這些活動也展現了全球市民社會的興起(將在之後細談)，全球市民社會從各式各樣的位置出發，以挑戰他們所認為的美國政治經濟霸權。

除了自由派及基進派對市民社會的觀點外，還有一種我們可以稱為是’相對主義者‘的批評；這種西方觀點的市民社會的再興，以及它在不同文化歷史的世界各地的應用，人類學家以一種懷疑的眼光看待，並且指出有一種落入新的後冷戰“普遍論”的危險(Hann 及Dunn 1996)，Comaroff 及Comaroff同時也討論到，在非洲，市民社會的建構，是殖民統治者用來排除外者的工具；很明顯的，在非西方的文本脈絡中，市民社會及其組織有不同的面貌，像是Brown(1994)對非洲的研究，在他的觀點中，非洲具有豐富的文化及宗教團體，代表著集體的認同，為了適應都市化及抵抗殖民統治，形成新的第三部門團體；在一些國家，統治精英擴展國家權力，會遭受到一些團體的反抗，像是奈及利亞的律師及記者協會、肯亞的基督教教堂團體及辛巴威的礦工聯盟。非洲民族會議的概念，對市民社會有傑出的貢獻，十數個法語國家一起開會，各民族中主要部門精英及代表齊聚一堂，通常由教會領袖當主席，討論當時急迫的政治議題，在貝南及剛果，這樣的集會要求腐敗的領袖下台。

在前蘇聯的一些國家，當援助組織以金援援助當地非政府組織，來支持市民社會的出現之時，發生一些問題；例如，在烏茲別克斯坦(Uzbekistan)，市民社會的引介，事實上己經變成當地說俄語反回教精英的工具，其所建構的新權力基礎己非西方自由派市民社會的想法；為了要繞過腐敗的政府官員，新的非政府組織先後成立－許多仍被掌控政府的精英所把持－僅僅只是在非政府部門中重建腐敗及無效率的結構。我們可以認為，援助組織操作市民社會的概念是失敗的，無法提出緊迫的政治經濟改革，帶來急需的正面變革(Abramson 1999)。

關於非政府組織在“增進”市民社會中角色的辯論，只是非政府組織與市民社會在概念上糾結的一個面向；對非政府組織管理一個重要的議題是，在其組織架構及過程中，非政府組織作為一個組織，到底有多少程度展現了市民社會的特質，換句話說，存在於非政府組織內部的民主過程，有時會被當成是市民社會的指標，例如，參與、合作、信賴及內部民主的價值，能促進更廣泛的政治過程。有關美國情形的作品中，Abzug和Forbes(1997:12)認為，第三部門組織的領導，在組織之外，應有公眾責任，以作為一個市民社會的守護著，同時也有責任，在組織內部，表現市民社會的特點。例如，非政府組織雇員中，有多少比例是商業聯盟的成員，是一個它內部市民社會的指標，另一個重要的指標是，其雇員結構及關係中的性別比例(Goetz 1997)，Howell和Pearce(2000)討論到，在中美洲，其中一個對援助機構的批評是，為了要建立市民社會，他們專注支持的非政府組織中，有很多是有著極強的階層制度、且具有非參與式的結構及過程；Wood(1997)也指出，在孟加拉，許多非政府組織在其自身的結構及過程中，反映了侍從主義(patron-clientelism)、階層制度及性別不平等的文化社會規範，這些都在社會中很普遍。

這個討論帶我們回到對西方觀點市民社會的批評，在一些文本脈絡之中，也許有些市民社會團體是基於傳統親屬及族群價值而成立，其不一定能符合標準的定義，也不免會履行一個市民社會團體其他的功能，索馬利(Somali)家族系統能滿足它社區成員的需求，同時也造成不同家族或派系之間的暴力與敵意(Edwards 1998)。也許就如同Van Rooy(1998)所提出市民社會的實際觀點，他認為市民社會以“可觀察的現實”而言，是一個組織及利益鬥爭的場域，而以“規範性的目的”(normative goal)而言，市民社會是‘有一個市民社會、及其缺點和所有其他，總比沒有好’。

如同Clarke(1998)所稱，自由派及基進派對市民社會的想法，同時針對非政府組織在政治過程中所扮演的角色，提出不同的觀點；在菲律賓，自由派或托克維爾的觀點認為，當政黨發