集遊惡法修法聯盟

台灣是不是集遊的警察國家？

◎黃文雄

行政院「強化治安方案實施要點」中「整飭治安，街頭做起」的指示，加上抗議學費太高的學生被拖進法庭，或連台權會會長也吃上官司等等案例，最近又使集遊法成為關注的焦點。要了解問題的癥結所在，有必要先指出現有集遊法的幾個弊病。

首先，該法所採取是許可制而不是文明國家的報備制。雖然申請的核准率聽說接近百分之百，但人權保障不能以平均數來檢驗，那些被駁回的另類或弱勢團體，往往才是政府社會最應該傾聽的聲音。

其次。不曉得您去過AIT沒有？依據該法，抗議群眾必須在五十尺以外。抗議者究竟是要站在信義路的車流人流裏？還是師大附中的圍牆之後？外國使領館只是其一；政府機關還有更嚴苛的三百公尺規定：台灣社會的空間設計向來不重視公共領域有效表達民意的需要：讀者不妨想像一下行政院和立法院的周圍。如此粗糙的規定執行起來，其後果可想而知。

第三，該法沒有及時有效的上訴機制。申請集遊不准可以向「上級警察機關」申復，但再不准之後便只能打曠日廢時的行政法院官司了。集遊的時機非常重要，因此該法的規定無異賦予警察機關「有效」決定人民是否可以行使集遊權利的權力。換句話說，就集遊而言，台灣豈非一個警察國家？香港的公安法至少還設有一個主要由退休法官組成的上訴委員會。

由於該法這些和其他問題，各種「執法」弊病便因此叢生。例如前幾年抗議美國侵伊的群眾便只好集中在AIT前的人行道上；人多時警察容忍些，人少時便「依法」驅散了。但更嚴重的恐怕還是選擇性的無政府和「有政府」狀態。包括政治人物在內的有力者以及人民之人多勢眾者，即使沒有事先申請，警方還是會「以禮相待」；勢單力孤或弱勢團體在同樣狀況下則備受差別待遇，一片十足的叢林法則。久而久之，越來越多過去會申請的人都有以身試法的義憤和誘惑。既然如此，集遊法由許可制改為報備制，並做必要的其他修正，顯然才是一條明智進步的道路。

至於警方把「整飭治安，街頭做起」解釋為「並非單純規範集遊活動，還包括飆車和街頭毆鬥」，蘇院長應該趕快站出來澄清：內閣的原意是不是要把人民集遊和後者活動等量齊觀？如果不是，那麼就應該嚴格約束警方，儘速發動修法，並在報備制的設計上充分貫注人權的精神。

把街頭還給基層異議者──重省集會自由與集會遊行法

台灣民主開放的初期，街頭經常成為緊張的戰場。隨著社會的逐漸開放，集會遊行日漸成為正常儀式的一環，緊張的氣氛也「似乎」大幅降低。但就在大眾多已對街頭遊行習以為常，甚至佔據凱達格藍大道經日，也被容忍的時候；在許多個案，卻仍發現集會遊行者受到監控與鎮壓。許多社運團體都感到集會遊行法與警方的執行措施，是集會遊行權的緊箍咒。筆者自己的經驗中，也深有感觸。

但，社運團體心目中的緊箍咒，卻似是大法官與多數執法人員認為合憲，甚至寬鬆的良法美制，這是怎麼一回事？我認為主要原因之一，是法界主流見解誤解了集會遊行權的本質。把一個基層異議者的抗爭場域，誤當成自強活動或嘉年華式的「慶典」、「儀式」，從而自覺或不自覺地以自覺地以「秩序」、「裁量」當作衡量集會遊行權的基本標準。在這種邏輯，「集會遊行」的地位尚不如「婚喪民俗喜慶」與「行人車輛不繞道之通行權」，執行員警甚至司法機關（檢察官、法官）的敵意與貶抑，也就是天經地義的了。


一、屬於基層異議者的集會遊行權—不只是自強活動

在進入集會遊行法的細部探討前，澄清一些基本認識，做為修法與執法的「基礎理解
」（backgroundunderstanding）是非常重要的。

（一）表現自由不是保障主流意見與利益的機制

憲法上的表現自由（言論講學著作出版集會等）跟所有的基本權利一樣，絕不僅是為了保障「主流」、「多數」的利益而設。保障少數、異類、邊緣，乃至變態，本來就是憲法人權條款的關心主軸。這種原理在表現自由，特別是集會自由，應該更加明顯。本來就符合「主流意見」的聲音，根本無須靠憲法保障也能出頭。唯有異議者，才需要靠憲法來保障其意見免於多數與主流的鎮壓。解釋適用憲法的表現自由規定時，不能持著「假中立」的態度，無視
既有社會地位、資源的分佈，而「一視同仁」；相反地，必需念茲在茲「弱勢、異議聲音能被聽見嗎」。這種對權力關係敏感的思考模式，才是正確的途徑。
準此，流行的「觀念自由市場」（freemarketplaceofideas）就有偏差之處—憲法上的人權怎能純然服膺市場「優勝劣敗」的競爭邏輯呢？那不是維護現狀，為現行社會結構下的勝利者背書嗎？大法官釋字445號解釋受了這個錯誤邏輯的影響，硬說「時間地點方式」的「內容中立」限制措施，是「立法形成自由」，恐怕就是太過簡化的論述，忽視了不同的表達「方式」，對於不同階層的表意人其實有著天差地遠的影響。


（二）集會遊行是基層、直接民主的培力武器

誰需要上街頭？颳風下雨太陽曬，又擔著「擾亂社會秩序」的惡名，沒有走路工與車馬費，誰閒閒沒事不上班上工去街頭與警方推擠？
如果有別的「有效管道」可以讓我們發聲，幹嘛上街頭？
有能力掌控媒體或設定議題的顯要人物，無須上街頭。
能夠藉由遊說、政治捐獻、商業市場，甚至選票來保障自己權益的政商學界，或是團體，也不須上街頭。
此外，利益穩固，權利未受侵害的人，當然也不用走上街頭。但是，對於（相對）無權無勢的受害者或邊緣異議者，集會遊行權往往是唯一可以發聲的機會。集會遊行對地位穩固的上層或中間階級，或許是一種plus，是個可有可無的東西；但對「基層異議者」（少數族裔、性少數、樂生病患、貧窮階級、外勞…），卻是不可或缺的機制。限制或剝奪「基層異議者」的集會遊行權，不只是讓他們上不了街頭走走，更形同剝奪其做為平等公民的主權者地位—唯一的有效「參政」管道沒有了。



（三）喧擾與威脅乃是集會遊行權的本質

革命不是請客吃飯，異議者的集會遊行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者的「政治權利（力）」，就要讓示威者有「施力」的機會。如果在選舉罷免創制複決或其他代議政治的場域，我們容許利益交換與相互施壓；那集會遊行權也應該包含憤怒、咒罵，乃至某種程度的恫嚇—否則，「主流」怎麼會願意對「異議者」讓步呢？K黨可以在國會對D黨說「給我A法案否則就擋你B法案」；社會運動者應該也可在街頭對主流大眾或政客說「還我人權尊嚴，否則別想交通順暢」！如果完全剝奪「喧擾」與「威脅」，那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已。

因此，立法者與警方，都不能刻意將集會遊行限縮在「溫文有禮」的範圍。集會遊行的呈現方式，是一個政治問題，原則上應該由政治來解決—我們的政府官員、代議士，乃至資本家往往也很粗野，我們會立法限制嗎？會有警察舉牌遏止嗎？



二、現行集會遊行法的問題—偏袒現狀的秩序優先論

（一）事前許可制

釋字445號解釋有限地肯認許可制的合憲性。或許是基於「許可條件未涉及內容」、「集遊法採原則許可」、「未經許可之集會未必會解散」等理由。但，我仍然必須說當年的大法官們太輕忽（或許是欠缺感同身受？）許可制對基層異議者的不利作用。舉例如下：
首先，事前許可制創設了不利於基層異議者的「原則-例外」關係，使得未經申請許可的集會，就會被警方推定（甚至視為）違法！（依集遊法§25I①，「未經許可」就是「解散」之理由）集會遊行的申請人與政府，就路權使用進行協商（bargaining）的時候，許可制給了警方極有利的（不公平）籌碼！其次，許可意味著抗爭者必須先向其抗爭的對象—最代表國家機器鎮壓體制的警察—溫柔謙卑地低頭「請求」許可。

第三，相較起無須申請許可的「正常」使用道路，以及其他學術宗教藝文婚喪喜慶等活動，集遊法的許可規定顯然歧視憲法上的表現自由。

（二）警察執法的裁量

集會遊行法除了前端的「許可」之外，在後端對集會遊行的監控上，其實賦予警察人員極大的裁量空間，使得基層異議行動卻必須受限於鎮壓氣氛濃重的警察人員。以最嚴重的「解散」為例，警方的裁量標準是以空洞模糊的§26來規定，而違反「解散命令」就當然構成行政罰（§28）與刑罰（§29）的要件。現實上，「解散」這種「即時執行完畢」的行政處分，很難受到司法審查。就算較有sense的檢察官或法官，在§26的空洞標準下，多半也都會尊重行政裁量。實際上就是讓第一線的警察人員決定示威者的法律責任—警察人員真的適合擔任這種角色嗎？要知道，警察的訓練與職業傾向偏重於”Law&Order”，我國的國家賠償法又
很貼心地免除公務員「過失違法」的國賠求償責任。現行法有什麼「有效機制」能夠提供警察人員「多保障基層異議者一點」的誘因？
更進一步來說，在這樣的警察裁量下，基層異議者在街頭（無論是否事前得到許可），都要「絕對服從」警察人員，甚至不得「誹謗公署」（§30）！無論從情緒面還是實質抗爭有效面來看，這都具有強烈的鎮壓（而非保障）傾向。



（三）其他問題
1.有關刑罰的規定，應予廢止。釋字445認為「刑罰制裁」只是立法裁量事項，這反映了大法官對「除罪化」的主張向來不加青睞（另參照釋字509,517,544,554,594,602等號解釋）的趨勢。或許大法官是站在「刑罰-行政罰無區別說（或量的區別）」之立場來看待這個問題。但實際上，刑罰具有的恫嚇力，絕非罰鍰所能比擬。
2.「不得主張共產主義或分裂國土」之落伍規定應予廢止。
3.「原則禁止」的「集遊禁制區」應予取消。
4.「不許可原因」仍須修正。尤其§11②③的「有明顯事實足認…」根本是在晃點大法官—釋字445宣告原條文違憲的原因，是基於集會遊行之禁止應有「明顯而立即之危險」，結果修法時卻略過最重要的「立即危險」要件。使警察機關在事前，仍可對「無明顯立即危險之集會遊行予以禁止」。這即使依據目前大法官的見解來看，也是違憲的！



三、解決方案芻議

（一）許可制的修正
將現行許可制改制，可能往以下方向修改
1.根本取消集會遊行許可制度，回歸到一般道路交通管理與社會秩序維護即可。或
2.改採報備制或所謂「自願許可制」（voluntaryparadepermit）。所謂自願許可制，係指集會遊行者可自行決定是否向道路或場地主管機關申請許可。若申請且或許可，則在許可範圍內可受充分、完全之優先保護。但若未申請，則由道路交通安全或場地管理之執法人員現場調整情況。



（二）警察裁量問題

1.以更清楚的標準，列舉「得解散」之例外情況。「解散」應為例外中之例外，僅在有立即侵害他人重大法益之時方得為之。

2.明定「解散」或其他不利於集會遊行之行政處分，無論在行政爭訟或刑事訴的附帶司法審查，均不?苄姓昧康暮戏ㄍ贫ā嗉矗ㄔ簯獟駠栏駥彶闃藴剩瑢?

於警方的決定進行denovoreview。涉及言論自由這樣的基本權利，法院不能拘泥於傳統行政法原理—尊重行政裁量—來處理案件，而要以「限制集會自由的措施推定違憲違法」的態度對待之。

集遊法解嚴靜走行動說明
集遊惡法修法聯盟2006.5.3

感謝大家的關心和協助，集遊惡法修法聯盟目前除了一百位發起人外，也號召到了數十個社運團體與學生團體的加入支持，以及約三百名的連署支持者。

2006年5月3日，是聯盟成員、政大社會所研究生林同學因集遊法遭檢方起訴的正式開庭日子，我們打算在開庭前，於法院外舉行「集遊法解嚴靜走」活動，以及吃「集遊惡法飯糰」，共同宣示反對集遊惡法的決心。 ...繼續閱讀

集遊惡法當然該修！ 知識分子不該冷漠！
張哲維（市北師社教系學生）

日前帶領約三十名學生前往抗議高學費政策的政大研究生林柏儀，遭警方以違反集會遊行法為由起訴，這件案子已經於四月十二日第一次正式開庭，接下來也將於五月三日第二次開庭，在此，筆者嘗試提出我對於這件事情的一些淺見，也希望，可以呼籲更多的知識份子一起加入推動修改集合惡法的行列！ ...繼續閱讀

政大法律系李震山教授對集會遊行法的觀點

整理/林柏儀 2006.4.23

1.許可制違憲：許可制與報備制有本質上精神的差異。連帶將影響其後的管制。在許可制下，集遊受核准成為了政府的恩惠，而不是基本權利。反過來講，既然官方不斷聲稱，幾乎全部的申請都許可了，那為何不改報備制？

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集遊法的批判與求真

    賴建寰（輔仁大學歷史系學生）    去年的七月五號，不少學生團體至教育部前的人行道上，抗議教育部核准部分大學調漲學費。整個活動過程中，是以理性與和平之方式表達訴求，倒是警方對如此冗長且「不知好歹」的學生失去耐性，拿起大聲公，舉起狀似招魂的警告幡牌，宣告這群學生違反集會遊行法。事後，政大碩士生林柏儀因此遭到起訴，且於四月十二號開庭審理。當天，我至現場旁聽，我不僅在思考集遊法的善惡問題，也反省了我對社會運動的基本態度。                                                   

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執政者的野蠻遊戲—集遊惡法當修
林吉洋（清華大學社會學研究所碩士生）

法國學者傅柯提出權力經濟學的觀點，認為權力會使用成本最小的手段、獲得最大的效益，所以統治者願意容忍、包庇某些有利於鞏固統治權的非法行為，而卻不能容許政治上挑戰統治者的行為。例如司法體制對於關說、特權可以推說不知，卻可以言詞鑿鑿，起訴無辜學生。

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by 盧其宏 (台大經濟系學生)


「xxx先生、xxx小姐，我是現場指揮官xxx，你們已經違反集會遊行法，我依法第y次舉牌，時間xxxxxx」，不論哪一個集會場合，不論群眾提出的訴求是什麼，警察彷彿都是行動中不可或缺的角色。當警方舉牌威脅時，行動往往就此打住。或是當警方祭出合法暴力試圖鎮壓被攔阻的群眾時，群眾只能大喊「警察打人」來回應，在這個時候，不論訴求的議題有多不同，都殊途同歸地針對起警察暴力。

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民進黨人士過去對集會遊行法之發言：

民進黨社運部督導謝長廷指出：（1987年7月媒體報導）
「集遊法」目的應在保障集會遊行權利，但該草案禁制佔絕大多，變成實質的「集會遊行法取締法」；對若干法律構成要件，如煽惑、公共秩序、善良風俗，等用語曖昧，必然引起爭議，對於警察裁量權過大更是不滿。

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