Peggy's 育花園

國幼班政策不要淪為幼教券的加碼包裝而已！

林佩蓉
臺北市立教育大學幼兒教育學系副教授

　　目前教育部研擬出的國幼班實施計畫草案並非如社會大眾所期待，完全按照九年國民教育的運作模式，向下延伸一年，而是採「非強迫」、「非公立化」、「非免費」之三非原則，亦即「非強迫」--不會強迫幼兒入學，父母可自由決定孩子是否接受學前教育。「非公立化」--非以公立幼稚園為主要辦理機構，而是運用現有公私立幼教資源共同辦理，除非該地區現有之公私立幼教機構供給量不足，才會考慮公立幼稚園的增班設園；私立幼教機構辦理國幼班，每園將補助設備費十萬元。「非免費」--而無論進入公立或私立辦理之國幼班，並非完全免費，只是補助學費，就讀公立者每年最高五千元，就讀私立者每年最高兩萬元。

　　從正向角度來看，在目前國家財政困難之下，政府仍勉力規劃，打算投注更多的資源在幼兒教育，為未來國民教育真正向下延伸一年作好準備，顯見對幼兒教育比過去重視許多，值得肯定。本文將針對計畫草案之目標、內容與方式的適切性與有效性，提出個人的淺見，希望拋磚引玉，引發幼教學界、實務界及行政界更多的激盪，提出更多有效、具體可行的改善方案。

一、「國幼班實施計畫」草案的目標分析

　國幼班實施計畫預定達成的目標有二：
1. 提供五歲幼兒充分的就學機會，保障幼兒受教權益。
2. 建構五歲幼兒優質的幼教環境，改善幼兒受教品質。

　　由計劃的目標來看，政策走向原則上是正確的，確實掌握了當前社會大眾的需求及幼教生態迫切需要關注的問題。首先，「提供五歲幼兒充分的就學機會，保障幼兒受教權益」的目標揭示了兩項可能的重要意涵：其一是讓全國極少數該上、想上卻因故無法上幼稚園或托兒所的幼兒也能有機會上學，這些幼兒通常來自偏遠地區、弱勢家庭，所以教育部會優先從離島及原住民地區開始推動國幼班計畫；其二是擴充全國五歲幼兒有同等就讀國幼班的機會，在同等的教育主管行政機關、同等環境設備、師資條件的法令規範下，提供五歲幼兒較為均質條件的幼兒教育。而「建構五歲幼兒優質的幼教環境，改善幼兒受教品質」的目標，則揭示了政府意圖全面提昇五歲幼兒教育的教保品質，讓五歲幼兒不僅在「量」的教育機會應該均等，在「質」的教育機會也應該均等的理念。


二、「國幼班實施計畫」草案的方式分析

　　如果國幼班的政策果真能達成兩項預定目標，我們相信這將是二十年來幼教界最大的德政，真正保障了五歲幼兒的受教權益。但是以目前教育部初步規劃的實施方式及實施期程來看，卻很難達成預期目標，原因如下：

　1.幼稚園供給量遠遠不足
　　由於各地區的幼稚園分布不均，如果國幼班要落實社區化的理想，需參考各縣市行政區幼稚園的供需狀況作規劃。而根據教育部（民93）最新的統計資料顯示，95學年度全國僅41﹪的地區，公私立幼稚園可完全供給當地國幼班的最大需求量，甚至到97學年度，也僅有50﹪的地區供給無虞。

　　在機構供不應求的狀況下，如果95學年度國幼班要全面實施，不僅無法篩選出較優質的幼稚園申辦國幼班，甚至必須容許不同主管行政機關、環境設備標準及師資條件的公私立托兒所也加入申辦。讓托兒所申辦國幼班，除了會造成需大量開設合格幼師速成班的問題，及「一所兩制」的問題—同一機構的五歲及五歲以下幼兒，卻享有不同的師資條件與環境設備標準，及同等資格之教保人員會因任教不同年齡層而有不同工作條件的困擾外；也會面臨「一個園所兩個主管機關」的問題，同一機構之五歲及五歲以下的班級，分屬教育及社會福利兩個主管機關。此項做法不僅與政府為了解決「幼托行政系統雙頭馬車」而推動的「幼托整合」政策目標背道而馳、製造了主管機關督導管理私立幼教機構更大的難題，家長也會質疑何以同一機構之五歲及五歲以下的班級，會有不同的標準與待遇。

　2.公立幼稚園的收托量明顯偏低
　　以95學年度五歲幼兒的人口數來看，目前公立幼稚園最大的收托量不到其中三成，若政府不打算走公立化取向，而是運用現有公私立資源共同辦理國幼班，那一定會涉及公私立幼教機構享有學習資源優劣及付出成本多寡的問題。問題是這些現有私立幼教機構的師資、環境設備條件及所提供的教保品質，皆能與公立幼稚園相當嗎？就以師資條件來看，依據教育部（民91）之全國幼兒教育普查報告，公立幼稚園皆為合格教師，但私立幼稚園之合格教師卻僅佔45.75%，如果扣除借牌、掛牌的合格幼師人數，合格教師的比例會更低。

　　在私立幼稚園大量缺乏合格師資的狀況下，除非政府大開師資培育管道，並提供夠大的誘因，凡皆聘請合格幼師的私立幼教機構，申辦國幼班時，能給予高額的獎勵金或補助金，如此才能吸引許多已取得證照的合格幼師回流，不過，這些做法還是治標不治本，仍然未必能解決長久以來私立幼教機構教師流動率過大的問題，因為畢竟公私立國幼班之教師肩負同樣的責任，卻分受教師法與勞基法不同法令的規範﹐有不同的待遇、福利與工作時數，權利與義務差異過於懸殊。

　　總之，除非政府僅遴選出與公立幼稚園條件相當或至少落差不大的私立幼教機構，或願意投注更龐大的資源，徹底改善條件較差的私立幼教機構共同辦理國幼班，才能杜絕公私立幼教機構條件不均、解決五歲幼兒接受均質幼兒教育的問題。問題是在當前財政緊縮的情況下，政府能有多少資源可投注在條件落差較大的私立幼教機構呢？況且，如果私立幼教機構未申請財團法人化，政府對私立幼教機構的經費投注，能符合公平正義的原則嗎?在幼稚園收托人數供不應求、政府預算極為有限、又堅持95學年度全面實施的情況下，政府勢必要讓條件較差的私立幼教機構也參與國幼班的辦理，果真如此，這樣的政策對幼兒及家長而言，符合公平正義原則嗎？能達到政策預期目標嗎？

　3.齊頭式的學費補助，既無法解決弱勢家庭幼兒的問題，也未必能吸引高社經水準的家長送幼兒上國幼班
　　對弱勢家庭而言，即使政府提供了比目前「幼教券」制度更高額的學費補助，但因並非全額補助，仍然可能因為負擔不起或認為花錢讓幼兒上學沒必要而不讓子女就讀國幼班，或甚至寧願讓子女就讀一些雖無政府學費補助、但自付額更低、品質不佳的幼教機構；所以目前規劃齊頭式的學費補助方式，未必能真正幫助有需要的家庭。

　　對許多高社經水準的家長而言，學費高低並不是選擇幼教機構首要及唯一的考量，接送方便及幼兒園的課程教學取向是否合乎父母的期望反而更重要，以近年來台北市公立幼稚園為例，即使收費遠比私立幼教機構便宜，許多中產階級或高社經水準的家長卻寧可一年花二、三十萬學費，送孩子去補習班式的幼兒園，使得許多公立幼稚園面臨五歲幼兒招生不足的現象。如果政府不加強宣導，以優質的國幼班作號召，未來國幼班實施之後，仍可能發生相同情況。即使高社經水準的家長願意送孩子上國幼班，絕非因為政府學費補助的誘因，在預算有限的情況下，政府可設置排富條款，而對弱勢家庭幼兒就讀國幼班採全額補助的方式。


三、對國幼班實施計畫草案的建議

　　由以上分析可知，如何讓公私立國幼班師資資格、工作條件及環境設備標準的盡量齊一，是國幼班政策的成敗關鍵，也是極大的挑戰。如果政府希望能達成計劃的預期目標，以下有幾點建議：
　1.逐年讓符合條件的公私立國幼班先開辦
　　如果政府基於已經公開宣示政策實施的期程及計劃，擔心政策跳票引發民怨，而在條件不成熟、完全遷就現實的情況下就匆匆上路，反而會因為政策太過躁進，未必能解決原來想解決的問題，甚至製造了更多的問題，而錯誤的政策比沒有政策的後果更嚴重。所以國幼班不應急於95學年度全面實施，而是讓各地區符合條件之公私立幼教機構優先開始運作，再逐年擴充供給量，預計100學年度全面實施。如此才有充裕的時間，做好配套措施，確保國幼班的預期目標能一步一腳印地落實。

　2.投資於建構優質的國幼班應優於補助家長學費
　　如果政府經費預算無虞，那國幼班政策可以朝公立化、免費教育邁進，不僅解決家長學費負擔的問題，還可以大量補助幼教機構徹底改善品質。然而像目前所規劃的經費預算十分有限下，如果大都用在補助家長，則會發生每年花費的經費相當龐大，卻無法有效改善公私立幼教機構環境條件的問題。倒不如把國幼班家長的補助額度暫時維持在目前幼教券政策的發放水準，將其餘原本要加倍發放給家長的預算，轉為直接補助公私立幼教機構的誘因，要求其大力改善環境設備及師資的工作條件以達到較佳的水準，則其改善幼教品質之效果會比發放學費補助給家長大得多，且所需經費反而較少。畢竟對大多數的家長而言，沒錢買不到品質，有錢也未必買得到品質，補助雖不無小補，但無法為自己的孩子創造更大的附加價值，而這卻是政府能做的事--把大家的學費補助整合起來，為五歲幼兒建構優質的幼教環境，提昇幼教品質，才能真正保障幼兒受教權益，讓幼兒因政策的實施而實質受惠。

　3.擴大公立、公設民營或非營利幼教機構的總收托數量、推動私立幼稚園申請法人化
　　長久以來，私立幼教機構的督導管理一直是主管機構頭痛的問題，如果政府現階段實在無力推動公立化、社區化的國幼班，必須大量運用民間現有私立幼教機構的資源，卻又希望公私立國幼班都能盡快上軌道、穩定發展，那一定要想辦法大力推動公設民營、非營利性質之私立幼稚園優先申辦國幼班，甚至鼓勵非營利性質之私立幼稚園及體質較好、制度較完整的私立幼稚園申請法人化。因為這類幼教機構通常制度較完善、會計較健全、也較願意提供較佳工作條件遴聘合格幼師。擴大公立、公設民營、非營利或法人化的私立幼教機構成為國幼班的主流，才能建構一個較為良性競爭的幼教生態環境，政府不僅因此較易於督導管理，也才能充分掌握國幼班的品質，讓國幼班的目標能具體實踐。

　 4.建立良好的監督及輔導機制
　　依照目前的規劃，國幼班必需網羅許多私立幼教機構的共同參與，而私立幼教機構愈多，督導管理就愈困難，加上若要確保國幼班品質的良好與穩定，政府需建立一套健全的品管機制，負責遴選、評鑑、管理、督導公私立國幼班的品質及條件，才能達成。


四、結語

　　當教育大環境有結構性變化，並以幼兒及老師為關注焦點時，教改才有希望。我們樂見政府願意推動國幼班政策，讓幼教大環境產生結構性的變化，為國教向下延伸一年的美好理想作準備；但推動的方式及期程，需配合現階段幼教生態的條件作調整，讓國幼班政策能逐步達成「提供五歲幼兒充分的就學機會，保障幼兒受教權益」及「建構五歲幼兒優質的幼教環境，改善幼兒受教品質」的預期目標。如果依照目前的實施方式，充其量只能達到「減輕家長一些負擔」，及「提高五歲幼兒就讀幼稚園而非托兒所比率」的目地而已，我們衷心盼望，國幼班政策不要淪為當今「幼教券」的加碼包裝而已！

本文原發表於幼教簡訊，民93，第二十期。

註：轉載請註明出處來源。