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您想知道何謂內閣制、總統制嗎？...

憲法政治：中央政府體制的類型
陳朝建 / 部落格化的台灣政治法律學院
網路出處：http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=4396
2004/03/08


您想知道何謂內閣制、總統制嗎？而雙首長制、委員制及蘇維埃制又該如何定義？台灣的中央政府體制是屬於何種？本文將告訴您答案......

一、內閣制與總統制

　　由於筆者執教以來，久未再對憲法學或政治學的ABC，即「內閣制」、「總統制」以文字給予定義，茲擬簡述如後，俾供初學者參考：

　　（一）內閣制（Parliamentary System），係指行政首長（閣揆）乃經由民選國會同意產生，而採權力融合理念的中央政府體制。亦即，內閣（閣揆及政務官之執政團隊）通常係由國會多數黨或多數聯盟組成之，並向民選的國會負責，如需接受國會的質詢甚或倒閣的政府體制。例如：英國、德國、日本、加拿大等國即屬之。

　　（二）有別於此，總統制（Presidential System）係指行政首長與國會議員乃各自民選產生，而採權力分立理念的中央政府體制。亦即，行政首長（總統）、國會議員依其民主基礎，係各自向選民負責，相互牽制平衡，所以儘管國會代表選民可監督總統之施政，惟總統卻不接受國會的質詢與倒閣之政府體制。例如：美國、菲律賓及多數的拉丁美洲國家等均屬之。

　　（三）至於，內閣制與總統制之差異係在於行政立法的互動關係、制衡機制，以及行政首長的產生方式，還有影響執政權力更迭的選舉有所不同。茲另分述如下：

１.就行政立法的互動關係而言，內閣制者因為權力融合的關係，通常會要求閣揆、政務官需由國會議員兼任；不同於此，總統制者因為權力分立的關係，總統、政務官均不能兼任國會議員。

2.次就行政立法的制衡機制來說，內閣制的武器對等方式表現在「倒閣」與「解散國會」的制度設計上，而非僅有「質詢」與「答詢」的責任政治表現；與此不同的是，總統制並無「質詢」與「答詢」的設計，亦無「倒閣」與「解散國會」的機制，取而代之的是「覆議」與「覆議審議」制度。

3.再就行政首長的產生方式立論，內閣制者行政首長係由民選國會同意產生，同時復為國會多數黨或多數聯盟的領袖；至於，國家元首產生方式在所不論，重點是國家元首與行政首長係兩個不同的政府職位，而毫無實權可言。相反的，總統制者行政首長就是國家元首，係民選產生，無論其為直接民選或間接民選方式產生之。

4.最後，我們還可以這麼說，內閣制者影響執政權力更迭、決定政黨執政或在野的選舉乃國會選舉；不同於此，總統制者，國會選舉只是影響政黨為多數黨或少數黨之別而已，卻不是在決定執政黨、在野黨的分別。影響執政權力更迭的選舉係總統選舉；也就是說，贏得總統選舉的政黨就是執政黨，但不代表其在國會必為多數黨。

　　由此可知，我們已可以清楚瞭解內閣制與總統制的差別，如果從簡單的行政立法之互動，配合政黨政治的運作，真正的差異係：

（一）內閣制的執政黨（執政聯盟）通常就是國會的多數黨（多數聯盟），而由國會決定法律以及執行法律、擬定施政方針的內閣團隊；不同於此，

（二）總統制的執政黨未必是國會的多數黨，國會的少數黨也可能成為執政黨。在總統制的國家中，制定法律的還是國會，但執行法律、決定政策的內閣團隊卻不是由國會來決定。

二、雙首長制

　　雙首長制（semi-presidential system or dual executive system），復可稱為半總統制或行政權換軌制，是指：混合總統制及內閣制之精神，設有兩名行政首長且為介於總統制與內閣制之間擺盪的中央政府體制，如芬蘭、法國、韓國、俄羅斯及台灣等均屬之。

　　一般而言，上開芬蘭、法國、韓國、俄羅斯及台灣等雙首長制國家，可說有如下之特質：

（一）行政權與立法權的互動關係屬既融合復分立，融合者為內閣有法律案之提議權，分立者為內閣成員不得兼任國會議員。

（二）行政權與立法權的制衡設計，是既有質詢制度，亦有倒閣與國會解散制度，且有覆議制度，三者並存。

（三）有兩名行政首長，有一名行政首長掌控國家安全大政方針決定權，身兼國家元首，且係公民直選產生﹔另一名行政首長執掌內政及經濟之施政方針決定權，不論產生方式為何，卻皆可受國會之倒閣。

（四）兩名行政首長間，並非事事皆須副署，亦即身兼國家元首之行政首長行使部分權限毋須副署。

（五）其他特徵，如：無論是總統選舉抑或國會選舉，一旦結果揭曉，均可導致內閣執政團隊之改組。

　　而由於法國制度，國內資料已經相當豐富，故不再加以詳細介紹﹔謹以當前台灣（2000年修憲版本）及芬蘭（1999年修憲版本）兩國雙首長制作為比較基礎，可再分述如下：

一、就總統產生方式而言，兩國均以公民直選方式選舉總統，惟台灣係採相對多數決制，而芬蘭係採絕對多數決。

二、就總統之閣揆任免權而言，兩國可謂相仿，惟芬蘭總統對內閣之人事干預權遠比台灣總統大。

三、就總統之國會解散權而言，芬蘭總統與法國總統相同，可主動解散國會﹔惟台灣總統僅能被動解散國會。

四、就覆議權之發動而言，台灣覆議權之發動在閣揆手中，惟芬蘭覆議權之發動則在總統身上。

五、就副署制度而言，台灣總統毋須內閣副署之範圍遠比芬蘭總統毋須副署範圍更小。

六、就內閣與國會互動關係而言，兩國體制可謂類似，惟芬蘭閣揆不僅可接受國會之倒閣，復可另對國會提出信任案，不若我國僅有不信任案。

三、委員制-以瑞士的中央政府體制為例

　　瑞士聯邦係在一八四八年由不同語文與宗教的二十六個邦（郡）組成，而為顧及其內部高度異質的利益結構，這個國家架構了一套解決不同種族、語言、宗教、與文化衝突的政治制度—委員制（委員會政府體制）。

　　上開委員會政府體制的政治基礎，除有直接民主的公民投票不斷被實施外，便是：

（一）實施聯邦制度與高度地方自治，俾以維護地域文化、族群特色﹔

（二）強調文化多元，例如聯邦憲法第一百十六條列出「語言條款」（Sprachenartikel），規定：「德語、法語、義大利語、與瑞托羅馬語（原住民語）是瑞士的國家語言」。依此，瑞士聯邦的政府文件或鈔票便採用四種語言，以貫徹族群平等﹔

（三）多黨政治，瑞士有四個主要政黨，分別為激進民主黨（Freisinnig Demokratische Partei）、基督教民主國民黨（Christlich-demokratische Volkspartei）、社會民主黨（Sozial-demokratische Partei）、以及瑞士國民黨（Schweizerische Volkspartei），這四個主要政黨均為執政黨，共組巨型聯合內閣。

　　綜合言之，上開權力分享係表現在聯邦主義、地方自治、直接民主、文化多元與比例式民主。舉例而言，以聯邦主義及地方自治來例，聯邦主義不僅提供少數族群某種程度的自治權限，讓他們可以過自己的生活與維持自己的文化價值。重要的是，聯邦主義設定了兩院制，除了眾議院可代表人民之外，參議院則是由邦不分人口多寡，均選出兩名議員組成，且其議員的選舉方式與任期，復由各郡自行決定。

　　而在比例式民主與直接民主的表現上，瑞士設聯邦行政委員會執掌聯邦政務，該委員會係由七名地位對等的委員組成（依政黨生態比例推舉產生），並由其中一位出任總統，習慣上每年還輪流由不同委員擔任，總統祇是代表聯邦行政委員會，並沒有特別的權力。另外，瑞士國會所通過的法律與決定，基本上都可能面對公民投票的考驗。上開直接民主輔以比例式民主的觀念，更普遍被應用到政治與政府職位的分配，甚至在瑞士已進入經濟組織與社會生活之中，已有效發揮了解決衝突與有效整合利益的效果。

　　整體而言，瑞士委員制運作的政治架構便是採「巨型聯合內閣」的權力分配模式，也被學者稱為「協和式民主（協商式民主）」，而成為真正的「全民政府（全黨派聯合執政）」。詳言之：

（一）就選舉制度而言，其比例代表制乃是每個邦為一個選區，全國總計有二十六個選區，分配國會眾議院議席，按邦的人口每二萬四千人有一個議席，餘數祇要超過一萬二千人者以二萬四千人計，而未達二萬四千人的邦，仍是分配一個議席，祇是此時改採多數選舉制，像烏利、歐伯瓦特、依蒙賀登與格拉如斯等規模較小的邦即是。

（二）以眾議院內部而言，基於「協和式民主」的運作需求，的確存有立法過程中特別冗長的議會前與超議會(pre-parliamentary and extra-parliamentary)的諮商與議價程序。亦即，眾議院的法律草案或議案，均須先與各政黨、利益團體以及各邦進行商議，始可正式成案在議會內討論。

（三）以內閣的組成而言，瑞士的各政黨既然無法形成多數黨，它也不熱衷爭奪組閣的機會，反而是直接採用比例式民主原則組成全民內閣。在聯邦憲法（第八十五、九十二、九十五、與九十六條）的規定下，聯邦行政委員會作為內閣，由眾議院與參議院的所有議員共同召開「聯邦大會」選舉七名行政委員組成之。此一聯邦行政委員會分別掌理內政、外交事務、司法暨警政、財政暨公共經濟、運輸、電信與能源部，任期四年不受眾議院約束。自一九五九年以來的三十多年中，這七名聯邦行政委員會委員乃依眾議院政黨勢力，由三個中間偏右政黨與一個左派政黨，以二：二：二：一的「神奇公式」（magic formula）分配之。

　　除此之外，瑞士聯邦行政委員會的組成，除了依照政黨比例的原則外，亦長期遵守區域平衡的不成文憲政慣例，亦即各種語言之族群，復可以按人口數分配名額，其中德語有四至五名，法語有一至二名，而義語有一名；其次教派、人口比例方面，伯恩與蘇黎世這兩個宗教互異的大郡各占一名，而且一個郡不得同時有兩名，所以上開「神奇公式」也被稱為「綜合比例原則（公式）」。總之，瑞士委員會政府體制的運作，是該國政治精英及所有公民在確立憲法的基本架構後，出自於公共理性（public reason）之遵循，而在憲法的基本架構下審議涉及分配正義的政策決定之理想中央政府體制。

四、蘇維埃制（Soviet System）

　　早在蘇聯十月革命之前，列寧就曾提出「一切權力歸屬蘇維埃」的政治口號。待舊政權革命成功之後，「蘇維埃」（Soviet）就成為該國各級政府的最高權力機關，而成為「議行合一制」的政體代表，並自1918年起的蘇聯憲法確認蘇維埃體制的統治架構。

　　與前蘇聯相似的是，中華人民共和國所實施的中央政府體制，既不是議會制（如內閣制），也不是總統制的設置，而是施行「議行合一制」或「黨政合一制」的政府體制，台灣的教科書或學界將之稱為「蘇維埃制」（Soviet System），也可以定位為「人民代表大會制」，理論上也有議會制（如內閣制）的特質存在，但更強調「民主集中制」的重要性。

　　詳言之，按中華人民共和國的憲法規定，中國的中央政府體制的確有類似議會制（如內閣制）的成分存，因為憲法規定全國人民代表大會（全國人大）是國家的最高權力機關，享有組閣權的國務院總理必須對全國人大負責。但儘管憲法也規定國家主席作為國家元首僅具儀式權，性質屬虛位元首的設計，不過中國共產黨政治局（尤其是總書記）卻是強勢的統治者，在這名實質的黨魁兼任國家元首（即國家主席）的情況下，其與行政首長（即國務院總理）之間的權力界線，則遠不如議會制（如內閣制）的國家那樣清楚，所以又不完全是議會制（如內閣制），但也很難歸類為現有各國中央政府體制的總統制，毋寧說還比較接近於法國式雙首長制的設計，或者是變體型的雙首長制。

　　總之，單以中華人民共和國為例，法定執政黨的總書記兼任國家主席的憲政慣例，似已促使國家主席在「黨政合一制」的運作下，成為政府體制的最高領導者有權勢的職位，明顯與憲法規定的虛位國家元首存有落差。而且，整個中國的人民代表大會制（蘇維埃制）就是以「民主集中制」和「議行合一制」為憲法的原則，強調：

（一）民主集中制：就是指由各級人民代表大會統一和集中行使所有的國家權力，不僅是蘇維埃制之組織原則，也是政策決定的程序原則。

（二）「議行合一制」：各級人民代表大會有權對國家生活中的一切重大問題作出決定，並能夠有效地監督各級行政機關的實施。也就是說，人民代表大會既是制定法律、決定國家重要事項的機關，也是行政機關得以組織的權源，更可領導和監督行政機關的工作。

五、台灣的中央政府體制之定位-以釋憲實務見解為討論之基礎

　　我必須強調的是，在憲法的課堂上，當我為同學們講解我國的中央政府體制，在憲法本文中，固然可在形式上定位為五權憲法制，惟依釋憲實務見解，我國憲法本文所規範之中央政府體制，實質上應為「修正式內閣制」時，很多學生還是難以接受。當然，我也必須強調的是，若在現行憲法增修條文的規定下，衡諸於比較憲法的見解，台灣的中央政府體制已調整為混合制（雙首長制），儘管實質上已明顯的向美式總統制傾斜！

　　蓋釋字第三號解釋即明白指出，我國憲法依據孫中山先生創立中華民國之遺教而制定，載在前言，依憲法第五十三條（行政）、第六十二條（立法）、第七十七條（司法）、第八十三條（考試）、第九十條（監察）等規定建置五院，加諸釋字第一七五號解釋謂我國係「五權分治彼此相維之憲政體制」，而釋字第二三五號解釋也指出「中華民國憲法採五權分立制度」。所以，要將憲法本文中的我國政制定位為五權憲法制，這在形式上是講得通的。

　　不過，我也必須提醒我的學生及網路讀者們，然而在釋憲實務上，大法官已另於釋字第三八七號解釋理由書指出我國政制原非完全之內閣制，憲法增修之後，尤其難依內閣制方式運作，係有意參照張君勱先生之見解，將我國憲法本文之中央政府體制重新定位為修正式內閣制！質言之，我國憲法本文之中央政府體制形式上為五權憲法制，但實質上卻為修正式內閣制！

　　不僅如此，大法官於釋字第四六一號解釋理由書也曾指出：「……又因我國憲法上中央政制，與一般內閣制有別，立法委員既不得兼任官吏，則負責事前起草或事後執行法案之政府人員，於議案審議過程中參與備詢，自有其必要……」足資證明在多數大法官的認定中我國並非一般內閣制之國家。不過，值得注意的是，大法官在本號解釋似乎僅認為我國憲法上的中央政府體制並非一般內閣制，而非謂我國的中央政府體制不是內閣制！

　　這就有點像是釋字第四一九號解釋之聲請書所指，若衡諸行政首長向民選國會負責之憲政理論，在我國總統僅代表國家統而不治，而行政院院長領導政府且治而不統，從而我國憲法既依此項理論設計，即因此屬於內閣制之一種。但是大法官在該號解釋中，強調「我國憲政體制非純粹內閣制」，且行政院院長之副署權與內閣制國家閣揆副署虛位元首公布法令之制度仍略有不同，惟就行政院對立法院之負責關係的制衡機制而言，則又不可謂無內閣制的特質。

　　在此，各位可仔細再從釋字第四一九號解釋：「我國憲法既非純內閣制亦非純總統制」之意涵予以推敲，則我們可以說台灣的大法官有意認為，於憲法增修條文的規定下，我國應已屬混合制（雙首長制）之國家！何況，大法官也強調我國現行憲法乃以五權分立之架構，分別採取內閣制與總統制下之若干建制融合而成，是以既非純內閣制亦非純總統制，但也不宜再稱為五權憲法制，而係形式上具備五權分立架構之混合制，且單就憲法規範之制衡機制而言，修正式內閣制的成分顯然較重，因為只有內閣制或帶有內閣制色彩的國家始有不信任投票及解散國會制度也，而這在釋字第四一九號解釋理由書相關敘述中也是可以找到證據的。

　　尤其是，上開見解其實亦為當時撰寫不同意見書之前大法官劉鐵錚所接受，他說「我國憲法關於國家之架構，徘徊於三權憲法與五權憲法之間，於中央立法權與行政權關係之規定，則依違於總統制與內閣制之間」（釋字第四一九號解釋不同意見書可資參照）。例如，在內閣制度國家中，閣員至少有半數以上係來自國會議員之憲法規範，雖係屬權力融合之設計，仍不影響其行政權與立法權之分立制衡之運作，卻為我國憲法規定及憲政慣例所未見。

六、動態的憲法觀點-台灣行政權的換軌機制

　　又昔日以來，國民黨及親民黨等泛藍軍學者及立委們咸認為：如依雙首長制之精神，總統所屬的民進黨等泛綠軍在國會僅居少數，仍未過半，若要使行政院內閣執政團隊順暢運作，本就應考量在野多數聯盟的政治意向，任命泛藍政治菁英為閣揆來共享行政權。這樣的說法要底對不對呢？其實，這就須從雙首長制-行政權換軌制-不同型態的介紹，以及認清其如何換軌來予以釐清了。因為，就雙首長制的實施型態而言，若依學者A. Lijphart的歸納來分類，是可分為四種的，但值得注意的是，這四種類型更可在不必修憲的情況下進行轉軌的。

　　第一種類型是單一政黨多數內閣體制的雙首長制，即不論總統為何黨取得，但閣揆卻由國會中單獨過半的某政黨領袖出任，這種類型最多只會因為總統與閣揆若屬不同黨派或因理念歧異而發生共治之事，但絕不至於出現分裂式的政府結構（亦即：行政與立法的敵對），例如2000年總統改選之前的我國，以及曾經過政黨合併的南韓都是如此。

　　第二種類型則是單一政黨少數內閣體制的雙首長制，即內閣仍為國會中不過半的少數黨單獨組閣，其雖可避免總統與閣揆間的共治之發生，但卻造成分裂式的政府結構的政治衝擊，像現在我國的扁游體制即是一例。若要解決這個分裂式政府結構的障礙，A. Lijphart會告訴我們：不是取決於總統主動撤換多數黨或多數聯盟領袖為閣揆，就是取決於國會多數黨或多數聯盟的主動倒閣，否則它還是一類可存在的雙首長制。

　　至於，第三種類型則為多數聯合內閣體制的雙首長制，無論總統為何黨或何聯盟所取得，內閣迫於局勢（如多黨林立）並無法由任何單一政黨組成，但卻在慣例上由多數聯盟共同組閣，那麼這種雙首長制的實施並不會出現分裂式的政府結構，最多也只不過會出現總統與閣揆之間的共治而已，像是1958年以後的法國長久以來即是如此，比起第一種類型而言，此類型又容易出現聯合內閣政黨間的政策內部歧異，但卻又可以保障大小政黨間存在的政治利益。

　　第四種類型則為少數聯合內閣體制的雙首長制，那就是國會的政黨間由於無法組成多數聯盟且又不敢倒閣，反而仍由少數聯盟組閣，雖然一樣也會出現分裂式政府結構的弊病，至於會不會出現左右共治則是取決於總統與閣揆是否為同黨派或者政策理念是否嚴重不同，像是1993年以後的俄羅斯有段時間就是屬於此類。

　　所以說，並不是所有的雙首長制都是多數黨或多數聯盟政府，當然也不是所有的雙首長制都會出現左右共治。那麼，我國2000年後內閣的組成體制是第二類，或許總統立刻撤換閣揆或是由國民黨發動倒閣就可再度轉軌回第一類了，但或許延至以後總統及立委改選完畢，又有可能須依當時的情勢來轉換為第三類或第四類的雙首長制了。此外，雙首長制憲法的換軌機制也不見得一定如同外界所想的那麼差-因為它另可有效的於總統制與內閣制之間進行擺盪，像我國現在等於是擺盪到了總統制的位置-，那麼倒底哪個環節出錯了或是存有問題？最可能的答案，或許是：政治菁英與公民適用憲法的理性態度還不夠成熟吧！再不然就是，朝野政黨間不僅不夠理性且對於已實施這麼久的政府體制，竟然還不知道雙首長制是可以在不修憲的情況下，適時轉換軌道的吧！