October 16,2018 18:18

蘋論:居住證與公民權

因為中國對台灣民眾發放居住證所引發的爭議接連不斷,雖然外交部日前澄清聯合國拒絕持台灣護照者入內參觀僅是個案,.....

蘋論:居住證與公民權
2018/10/16


因為中國對台灣民眾發放居住證所引發的爭議接連不斷,雖然外交部日前澄清聯合國拒絕持台灣護照者入內參觀僅是個案,但其亦無法保證這不是滑坡效應的起點。拒絕接受「九二共識」的蔡政府,以維持現狀之名延續《兩岸人民關係條例》的法理結構,在居住證議題上已然遭遇因兩岸與外交政策兩者不一致而生的困境。原先態度推托的蔡政府在壓力下終於提出修改《兩岸條例》、限制取得居住證者參政權的主張,是不得不然的因應之道,而論者以「北風勝過太陽」為論據所提出的違憲批評,則是空談。

台灣目前僅針對中國戶籍或中國護照者,註銷台灣戶籍,此種規範「中華民國」與「中華人民共和國」護照與戶籍僅能擇一的管制模式,在居住證推出後顯已不足。至於為規範台灣人民進出中國而來的台胞證,實則以「台灣人是中國公民」為規範基礎,當年台灣政府接受台胞證有其政治背景與事實需要,蔡政府事實上已否定此一規範基礎。

尤其,依「港澳台居住證申領發放辦法」,領取居住證的台灣人在中國居住地除依法接受義務教育與就業等權利外,還享有社會保險、住房公積金、公共衛生、法律援助、甚至參加職業資格考試的權利,幾乎涵蓋所有公民權。至於未入列的「選舉權」,卻很可能在「中國公民自己沒有」而「台灣公民人人都有」的弔詭對照下,成為台灣在民主自我防衛的急迫需求下,限縮甚至剝奪領取居住證台灣人的公民權之重大理由。

輕忽民主自我防衛

如果蔡政府仍然優柔寡斷於事實需求,輕忽民主自我防衛的國安疑慮,不但無助於改變在中國居住的台灣人可能成為人質的困局,台灣社會反而會產生更多內部反彈。

對任何國家來說,發給居住證或居留證均代表創設從屬與保護關係,這是基本法律常識。而且,發證關係從非平等關係,發證國永遠居於單方決定的優勢,無論加入或退出,均繫於發證國的許可,非領證者可單方決定。試問:這樣的法律關係,難道不是賦予中國對領證的台灣公民極高的控制力嗎?至於公民身分與生俱來、國家無權剝奪或限制的主張,根本是對各國長年來處理雙重效忠者的慣行完全無知的說法。

究諸實際,國際上許多國家均不接受雙重效忠,不但發證國可以隨時調查背景以決定是否發給居住證,公民權賦予國當然更具有隨時檢驗公民忠誠的權力,這是任何國家行使自衛權的必然推論結果。

事實上,台灣的《國籍法》已有基於否定雙重效忠而針對自願取得外國籍者主動撤銷中華民國國籍的規定。因此,修法處理領取中國「名為居住證,實為身分證」的台灣人在台灣的公民權,譬如限制其在台灣的選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職等相關權利,無論國際或國內,均非無例可循,亦非必然違憲。

就立法層次而言,假使認為取得特定國家居住證甚至實質身分證的台灣公民,其對台灣的國家忠誠受到影響,因此決定透過法律規定限制其公民權,在比例原則的檢驗下,應該不難通過違憲審查。

比例原則限制權利

至於可否針對特定國家居住證取得者進行差別待遇,亦即可否僅針對領取中國居住證者予以差別待遇,固然有爭議空間,但以我國大法官就釋字第618號針對中國籍配偶取得台灣國籍後之公民權受限制的爭議,基於國家安全理由而認定合憲的前例來看,即使針對領取居住證之台灣人予以一定範圍與程度的公民權限制,視其權利特性與所涉公共利益、國家安全內涵,要通過比例原則的審查而獲致合憲結論,應非難事。

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