April 16,2018 23:28

中時專欄:李念祖》大學不能是教育部的附隨組織

國立大學是政府機關嗎?大法官曾經這樣說:「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,.......

中時專欄:李念祖》大學不能是教育部的附隨組織
2018年04月16日 20:46 李念祖(作者為法學教授)


國立大學是政府機關嗎?大法官曾經這樣說:「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,具有機關之地位,而私立學校係依《私立學校法》經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用,在實施教育之範圍內,有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限,係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構,於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。」(釋382號)

據此公私立學校的退學決定是可以進行行政爭訟的行政處分。這則解釋企圖破除學校與學生之間是特別權力關係的思想幽靈,保障學生的訴訟權與接受教育的權利,當時是一項進步。但是仍然留下了問題。

「公立學校具有機關之地位」,如果用在國立大學,是說國立大學屬於教育部的下級機關嗎?私立學校「在實施教育之範圍內」,係屬接受委託行使公權力的之教育機構,具有與機關「相當之地位」,是說私立大學也是政府轄屬的機關嗎?如果答案為是,身為政府下級機關的公私立大學談何自治?教育部難道可以中止委託,或只同意由教育部官員兼任大學校長?

解釋所沒有交代的是,大學教育是像國民教育一樣地在行使公權力嗎?更大的問題是,大學教育難道是由政府壟斷的權力作用嗎?否則怎麼會將私人興辦的大學一概說成是接受委託行使公權力呢?要將學校與學生的關係和政府與人民的關係互相比較比擬,是一回事;但如竟將公私立大學一概看成政府的轄屬,將何其嚴重?

教育部認為有權監督大學,法律已經賦予全權決定是否任命國立大學的校長,不是在視國立大學為其權力的禁臠嗎?這與統治者是權力得自天命、應該教化人民的聖人,也就是「作之君作之師」的觀念同其淵源。

民主憲政國家的統治正當性不在神祕的天命,而是來自人民;政府不是聖人,不是人民的父母,而是可能會濫用權力、為了自利而犯下嚴重錯誤的掌權者,如果可以壟斷下至小學上至大學研究的一切教育功能,那麼在大法官解釋中一再出現,屬於憲法上言論、講學自由制度性保障的大學自治,要為自由的思想與學風保留一塊淨土的理想,又怎麼可能實現?

《不當黨產處理條例》對於附隨組織的定義是:「獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構」。一個機構即使組織上獨立存在,如果其人事、財務或是業務經營受到控制,就構成附隨組織。

如依此標準檢驗,國立大學是由政府依法律設置,並非獨立存在的法人;其財源來自國庫;其人事則以校長為首,校務的經營管理,包括教學與學習自由、講授內容、學生選擇科系與課程自由等大學自治的項目,莫不與校長的領導直接而密切相關。校長人事不能自主,大學自治必備受威脅。

以往有過政府直接指派國立大學校長的年代,後曾改成由教育部部長在依法呈送的2人名單中圈選其1。現行《大學法》第9條則規定由學校組成遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部聘任之。教育部如果以為這不是要求教育部必須聘任學校依法定程序遴選出來的校長人選,而是授權教育部拒絕聘任學校依法遴選的校長人選,不啻是主張絕對的校長人事否決權,來控制國立大學的人事與經營管理,實與法條文意相去太遠。

組織上獨立的機構尚會因為人事、財務及經營管理不能自主而被《黨產條例》定義成附隨組織;今天的國立大學仍然如過去一樣,無論從組織、人事、財務以及經營管理言之,都難逃政府掌控,成為教育部不折不扣的附隨組織,豈有大學自治可言?

大法官解釋強調大學自治重要,卻始終沒有澄清國立大學是否算是教育部所轄政府機關,以至於到了今天,教育部都還不肯對國立大學校長的人事縮手,給予大學自治應有的尊重,這是政府權力與大學自治的重要分際,不只是哪一所學校,而是所有公私立大學同樣面臨的問題!大學教育不是義務教育,不必受政府委託行使公權力;大學不該是政府機關,更不能是教育部的附隨組織,否則,大學自治勢必徒具虛名而已!


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