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青年，在民主深化的轉轍點上—

Part II，民主轉型後的國家與社會


青輔會主委鄭麗君

2005/03/27 南方青年公民論壇演講


民主轉型之後的第一個層面：政府學習民主治理


我認為，台灣的民主深化在政黨輪替後，主要有三個層面的議題。第一個層面是剛剛說的，部份菁英進入執政機制裡面。這群人包括我在內，雖然我自己還一直對公民社會有一些期待和理想。但為什麼進入政府？進入執政之後，我想我與這些人在學習一種「民主治理」。過去在一黨的政治結構下，治理的型態基本上是統治的型態，而在政黨輪替，進入代議體制的政黨競爭之後，我們需要建立一個新的政府和民間的關係，新的國家與個人的關係，新的政府治理模式。所以對我，或對我們而言，其實是在學習「什麼叫做民主治理」—由人民選票選出來的政府，應該怎麼執政。


台灣的民主化，某種程度上是種早熟的選舉政治。人民常常只有在投票那一天是主人，而在投票之後，可能就沒有其它的有效途徑能夠影響政府決策。但是在政府內部，我們其實必須要時時瞭解人民的偏好是什麼，公民的偏好是什麼。然而這不是那麼容易。有人說可以透過民調，但民調其實有很大的弔詭，民調也不是最直接、最好的方式。對目前的執政者而言，心中要清楚人民要什麼的確並不是那麼容易。所以在政府內部要建立一套民主治理機制是很重要的，但這並不簡單。

我們的民主化過程在某種程度上是政黨與政黨協商，是一種協商式的民主化，一種精英主導、分期付款式的民主化，而不是真的由下而上，形成一個堅實的公民社會、一個強大的社會力來主導政治改革。我們六次的修憲都是政治力所主導的，在這個修憲的過程中確立了我們的政治體制。所以我們的「公民主導政治」、「公民參與政治」的機制還沒有充分建立起來。當然我們有公聽會、座談會，但基本上這些還沒辦法貫穿到公民。我們缺乏一套公民參與的成熟模式，這會造成政治與民意的疏離。


其實我在政府內部也很難真正catch到民意，我也許要依靠自己及會內同仁的判斷，最多就是找學者專家、社會菁英來討論，而這些人是否真的代表大多數人的意見，我不是那麼百分之百有把握。所以我們現在還在思考要怎樣擴大公民參與，怎樣讓民意不斷的呈現。民意的形成也需要經過社會充分的討論、充分的對話。民意不是說機械式的個人意見加總就等於民意，民意應該是經過充足的公共討論，在對話的過程當中產生的，但是我們公共討論的文化不夠，也缺乏機制和管道，所以民意形成的過程其實是非常曖昧、不夠清晰的。因此，對於執政者來講，如何確保施政是以民意為依歸，好像變成了一種良心事業。未來政府應該要逐步建立一套公民參與的模式，這套模式確保施政是以民意為依歸的。政黨會輪替，民進黨也不會永遠執政，但這套機制應該要繼續存在，不斷的讓公民的意見可以互相討論、互相對話，形成社會的某種共識，然後政府的治理要依循著這個共識來進行。這個機制建立起來之後，即使換了政黨，權力三角形的三分之二還是穩的，權力菁英也才有所依循。所以我在政府內部的經驗讓我覺得，我們亟需建立一套民主治理的模式，這是政黨輪替、民主轉型後的第一個層面。


民主轉型後的第二個層面：社運學習參與公共政策的決策


政黨輪替後，我們看到社運也在找出路，這是第二個層面。過去在某種程度上，社運與民進黨主導的反對運動、政治運動之間既合作，但又有一些路線上的不同。在政黨輪替後，這幾年來，我們看到社會工作者的努力，為社會運動尋找另一條出路。很多社運團體在這幾年慢慢的定位出他們與民進黨之間的關係—回歸民間，面對政府採取一種監督、批判的立場。我想這是良性發展的趨勢。但是這裡面還是有一個核心的問題：這種監督、批判跟對抗的關係，它跟過去會不一樣。過去面對單純的威權與黨國體制的時候，對抗的力量是很一致、很清晰的。但是現在面對的是一個代議體制、民選政府，某種程度還是有民意導向在裡面，所以當你與政府採取不同的立場時，其實它不一定確保你的立場就是百分之百的進步或正確的。無論是政府或社運，都必須面對一個核心問題：什麼政策主張對人民是好的？好又是什麼？。所以社會運動在尋找出路的過程當中，其實擺盪於跟政府合作或對立的路線。如果合作，又怕在某種程度上被講成是為政策背書。


我在這邊要談一個觀念：進入民主化之後，在公共政策的參與和決策上，社運與政府之間在某種程度上應該回歸一種就事論事的關係。當然，社運作為社會基進與批判的力量非常重要，但落實在公共政策的參與和決策時，我們在某種程度上應該可以回歸就事論事的一種合作關係。如果某個政策的立場和社運的價值是不同的，社運可以採取一種對抗、批判的關係，但如果這個政策在某種程度上實踐社運所主張的價值時，我想，為政策背書也不是什麼大壞事。我們的中文很奇妙，「背書」好像永遠都是錯的。這是我們中文的一種修辭語言：看到「背書」，好像沒有什麼思考空間，就是錯的。其實如果是好的政策，為什麼不能背書？我今天講這些話並不是站在政府的立場。我期待社運堅持它的大方向跟基本價值面，但是進入公共決策時，應該是能夠就事論事，能夠時時就政策的利弊進行分析，能夠分析政策對公民的影響，以及大多數人的利益在哪裡。所以社運應該要能夠非常清楚的瞭解什麼叫做大多數人的利益，去建立這樣一套論述。


我想所謂大多數人的利益就是所謂的正義觀在哪裡、是什麼。在這個前提下，社運再來跟政治力量進行互動。所以我們一直在推動審議民主，就是希望能建立一套可以讓人超越既定立場的民主程序。在審議民主的討論過程中，很奇妙的一件事情是，一個人可能在討論前、討論後會改變立場。「改變立場」在我們中文的修辭裡面也是負面的，代表你這個人背叛，而在中文裡面，背叛是罪不可赦的。但是如果我們相信一種理性的公共討論，改變立場並沒有什麼羞恥。因為一個人在決策時會受限於資訊的取得與資訊充不充足。你可能吸收某些片面的資訊，所以你覺得這樣是對的，可是當你吸收比較多的資訊時，你可能會做出不同的判斷，而這背後依據的是一種理性，這種理性可以是一種公共理性。


所謂公共理性就是說，這個理性的模式，和我們大多數公民的基本價值不會差太遠。比如說「什麼對最大多數人最好」的命題就是公共理性的一個重要基礎。如果我們大家都從這裡出發，然後獨立思考跟判斷，改變立場沒有什麼不對。所以我們推動審議民主的理念，是希望能為社運、為公民參與尋找另外一種形式，而這個形式是建立在大多數人的公共理性跟公共價值之上，也就是強調「共善」這樣一個原則。從這裡去尋找社運的路線，去設定它與政治力量、跟政府之間的關係。這是我所看到的第二個層面。


民主轉型後的第三個層面：政黨學習解決衝突與良性競爭的模式


第三個層面是我剛提到的，政黨跟政黨之間的關係，也就是代議體制的問題。我們的民主化很快，政黨競爭是非常激烈的執政權競爭。在國民黨長期執政之後，政黨輪替的震撼力的確非常大。我在這裡要佩服國民黨，政黨輪替在台灣可以這麼和平的產生。由一個一黨體制和平轉型成代議體制是很不容易的，民主的成就是很大的。但是也由於曾經發生這樣激烈的對抗，所以導致所謂的政黨惡鬥。但這樣的對抗的轉變其實也蠻快的，政黨輪替後的幾年，政黨間的競爭關係漸漸有所改變，好像到今年氣氛開始有點不太一樣，我對這點是感到很高興的。


就像柏楊所說的：我們民主政治像一個剛出生的嬰孩，大家對這一套民主的遊戲規則還不是那樣熟悉，民主的初生嬰兒免疫力還蠻脆弱的，受很多病毒侵入。但是也正因為病毒侵入，就會慢慢產生免疫能力。我們過去有政黨間高度的對抗關係跟社會衝突，在政黨輪替後，這些社會衝突和社會緊張關係還存在。幾年來，我們看到台灣社會沒有面對衝突跟解決衝突的能力，只要有不同立場跟不同政治利益的衝突存在的時候就跨不過去了。媒體在某種程度上也喜歡這種衝突。


當然這也呈現出多元民主的現象。我常講一句話：衝突是民主的常態。沒有衝突很恐怖，就像中國人代會可以全數通過反分裂國家法，這是一個多麼恐怖的社會。有衝突、有歧異是民主的常態。正因為有衝突、有歧異才要建立民主體制，否則都一樣的話，就交給一黨就好了。正因為有衝突，社會要有面對衝突、處理衝突的能力。我們政黨輪替的時間還很短，前幾年可以看到，我們社會面對衝突的能力很低，所以我們很多人都陷在這種氣氛跟情緒中，都覺得只要一有衝突，立場就很對立，沒有辦法溝通。但是慢慢到最近好像氣氛在轉變了。我自己有一個比喻是說，這個民主的免疫力好像漸漸誕生了。只要這個免疫力誕生，我們就有能力面對衝突。不管是在政治面或社會面，不管是在政黨間的衝突，在國會裡或社會中的衝突，甚至是很深層的國族認同的衝突等等，只要這個免疫力誕生，我們就能面對衝突，只要我們能在大議題上面慢慢找出對話的模式，以及有面對衝突的能力跟決心。這也就是說我們是一家人，即使吵得再厲害，還是要找出一套solution，只要有這樣一個意念，那免疫力就誕生了。


法國有一個社會學家，他研究社會運動很久之後，得出一個結論，說：「民主是衝突的制度化」—怎樣把衝突納入institution層次的建構，找出一套化解衝突的制度，在衝突的利益間做選擇或共存。在幾年的政治對抗之後，我蠻高興看到一個良性的發展，就是民主的免疫力開始產生，一套新的政黨運作可能也會跟著產生，這也是一個良性的現象。


但是整體來看，我們公民社會和社會運動的力量在這幾環裡面還是比較薄弱的。當然這是雙向的關係，不能只是說要公民社會的力量自己壯大。政府也要有民主治理、建立公民參與的機制跟管道的新思維跟概念，政黨也要把眼光放回人民，不要再一直著眼於政黨間的競爭和消長，比的都是明天媒體打開時誰的版面大、誰的版面小。政黨應該每天積極的去想人民要什麼？要代表哪些人？民意在哪裡？要帶領民意往哪裡去？如果政黨改革以此為導向，社會運動、公民社會的組織、人民的行動才會受到重視，這將會是讓公民社會的力量壯大的因素之一。所以這不完全是社會運動本身的問題，不管是政府還是政黨，我們都要共同思考如何保有公民社會力量的成長，這是未來長遠台灣民主深化很重要的課題。


認同公民身份與健全國家意識應是最大公約數


另外還有一個在我們民主轉型過程中的問題，就是我們在統獨論述還有國族認同上的差異，導致我們對公民身份的認同不夠深化。因為不同政黨、不同政治立場對未來選擇的政治風險評估不同，好像就預設了不同政黨執政會對國家未來前途的選擇有所不同，所以在統獨論述各有不同立場的時候，我們很難去珍惜—或真正去認識—我們現在民主體制最基本的價值是在於公民身份、公民社會，在於確立公民作為政治社會主體的這樣一個概念。所以統獨論述跟背後一些國族認同的差異在某種程度上會讓我們公民的情感、公民的連帶感、公民的共同感受到壓抑。也因為這樣，國族認同、國家意識變成某種程度的污名，就是最好不要談，談了傷感情—其實不談它就在傷感情了。越不談共同的國家感情，每天僅注視著差異，害怕未來的路會不一樣，這當然傷感情。


我想，維繫我們社會的共同感應該是我們共有的身分：我們都是一個公民，而公民權利預設了什麼應該是共同的；公民性（citizenship）應該是共同的，不管你是什麼政黨、什麼政治立場都應該是共同的。我們對這一點共同基本價值的認知還不夠深刻，在公民的心裡面不夠深刻，所以使得公民共同的情感受到某種程度的壓抑，反過來也會對我們國家意識產生某種程度的壓抑。因為你不能談愛國家，一談馬上就問你愛哪一個？你愛台灣還是愛中華民國？所以國家意識不夠強，不夠深刻。現代社會，或現代國家對每個公民的預設第一就是公民的主體性，第二是公民與公民之間的情誼，第三是我們是一個國家—不管她叫什麼名字—這個民主的疆界就是很清楚的在那裡。


我們的國家意識在某種程度上受到壓抑，或許這裡面有一種包容，因為大家有不同的歷史經驗，不同的國家認同情感，所以好像談這個會傷感情。但也因為這樣，我們壓抑了國家意識的成長。這就是為什麼當我們面對中國的反分裂國家法時，大家還是會從自己的政治支持立場去解讀怎麼面對這部法。我覺得這點讓我心裡非常的哀傷。面對這個問題，應該是和我們的黨派支持無關的，應該是和我們的歷史經驗、歷史情感無關的，因為這部法關係到兩千三百萬人，我們大家都在裡面。這應該是和政黨、族群背景都無關的，它是侵害到像水和空氣一樣重要的基本自由價值的，我們的反應應該有某種程度的相同，但是感覺上好像是我們政治的歧異性主導了我們反應的速度，主導了我們反應的情感模式，我覺得這裡的政治主導真的過甚。如果反過來說，我們的國家意識是一個大的公約數，基本上我們命運是在一起的，我們都是一個公民，我想從這個基本價值出發，可能我們今天面對這個議題的時候會是非常不一樣的。