法律扶助基金會

《塑膠鴉片》前言：消逝中的金融正義
文／夏傳位（塑膠鴉片作者）

「卡債風暴都已經落幕了，我們為何還需要看一本解釋卡債來龍去眽的書？」「這樣一本以卡債風暴為主題的書，對於不是卡奴的人來說，有何理由需要看？」

在書稿接近完成之際，我經常遇到這兩項疑問。不過，我心中一點也沒有懷疑：我們的社會還沒有充分理解這場卡債風暴帶來的教訓，許多導致風暴發生的重大因素，不論是個人的還是結構的，也依舊存在於這個社會之中――握有改變權力的人，一點也沒有想要改變它們。於是，社會對於預防類似事件發生的能力是非常脆弱的，過去兩年我們共同經歷的那場風暴，究竟是一場永不復返的單一事件，還是下一場風暴的序曲？其實難說得很。

難說的不只這一項。我們還可以想想，卡債風暴真的落幕了嗎？在什麼標準之下算是落幕了？若是從對銀行體系的威脅來看，的確是落幕了：銀行該打的呆帳都已經打銷，授信準則變嚴了，短期之內即使還有新的「卡奴」誕生，也不足以威脅個別銀行。

但是，對那些債務纏身的人，以及摯愛他們的親屬和朋友而言，這將是一場延續很多年都不會結束的噩夢。即便媒體已因失去興趣而不太願意報導，但負債仍在繼續逼使更多家庭破碎、更多兒童受虐、更多走投無路的人淪落搶匪或娼妓，以及更多的暴力討債。換句話說，不管從哪個管道能借到錢，社會中某些階層的人絕望地、不計後果地都要借錢週轉的需求，依然強勁。

但另一方面，消費金融體系的遊戲規則依舊充滿了陷阱，等待著誤入歧途的羔羊。按照目前金融業的策略發展趨勢，社會中某些人的金融機會將愈來愈渺茫；而金融改革藉著將公股金融機構出清拍賣，也放棄了以「普遍金融服務帶動均衡的社會發展」做為政策的方向與目標。

由於這幾年雙卡的推展失去了合理的控制，這場風暴出現大規模無法履行債務的「卡奴」，引起社會關切。但在「非理性繁榮」退燒之後，銀行改善了風險控管，未來的「卡奴」未必是無法履行債務、因此對銀行造成威脅的人，他們默默地、長期地為負債付出代價，但是還沒到壓垮的程度。這種「卡奴」將更不會受到媒體注視（因為還不到「擾亂金融秩序」的地步），但幾乎我們每一個人的身邊，都可以找到幾個例子，或許是親朋好友，或許是鄰居同事。

若是從這些角度來看，我們自以為撲滅了這場由卡債而起的大火災，實則熊熊焰火雖已不復見，但草叢深處的星星之火卻在各個角落悶燒，不知何時，分散的火苗會再度串聯，賁張奮起，讓世人驚惶失措？

因此，本書要講述的不僅是一個有關卡債的故事，而且是關於「金融正義」在我們的社會中逐漸消逝及其後果的故事。藉著了解卡債發生的來龍去脈，我們將可以了解同一股力量如何降臨在每一個人身上，影響著我們未來使用金融資源的權利與機會。

從某個角度來說，自從信用卡這項天才的發明問世以來，卡債就如影隨形地伴隨現代社會，再也難分離了。換句話說，在現代社會中，卡債之發生有其根深蒂固的原因；而說明這些原因，即是第一章的主題。

這是因為高度聯結、高度複雜的現代社會，也是高風險的社會。當全球連動的股災驟然降臨、當產業重組帶來大規模的結構性失業，而福利國家又逐漸退縮、瓦解，身處其中的個人只能訴諸最個人式、最消費主義的工具――信用卡――以應付社會的、集體的風險。信用卡弔詭地成為彌補社會安全網破洞的最後一道防線。

另一股根深蒂固的原因，則是消費社會的成熟。隨著正式工作體制的崩壞，外包、臨時工作大行其道，我們愈來愈難在工作中找到人生意義，轉而在消費中體驗存在感；另一方面，整個國家經濟成長的動力，也愈來愈仰賴蓬勃而大量的消費。於是，某種程度上，我們是默許廣告的狂轟慫恿與愈來愈精密的行銷策略攻勢，我們不再是先工作，後娛樂；先儲蓄，後消費；次序被顛倒成：先消費，後付款；先娛樂，後工作。

上述兩項原因構成借錢的長期需求。這些需求既是「根深蒂固」，則做過多的道德譴責，或在欠債人已完全無能力之時，仍堅持償還百分之百的債務，顯得無濟於事。

但是，還不出錢的欠債者卻沒有任何合理的退場機制，可資解決他們的困境，這對台灣社會帶來嚴重的後遺症。第二章呈現了，在底層社會「高風險家庭」中，債務危機往往引爆或加劇了其他早已存在的家庭危機，如虐兒、家暴、輟學、失婚、失能等等。

「大溫暖計畫」是政府撲救這場社會危機的嘗試。雖然動用了龐大預算去補助兒童營養午餐、課後輔導、訪視高風險家庭等等，但是卻沒有碰觸到問題真正的核心，亦即解決這些家庭「過度負債」的問題。

「過度負債」的問題，只能由台灣推行的「獨步全球」的債務協商機制來解決。雖然號稱「協商」機制，但既不讓第三方公正團體介入主持公道，事實上也沒有任何協商，僅由銀行單方面決定還款總額和期數，一點也不考慮欠債人的實際收入能否支應。於是，協商成功後因無法執行而再度毀約的情況不斷，在一個聳動駭人的社會新聞中，台南一位阿嬤在債務協商成功之後，還是帶著兩個孫子燒炭自殺，阿嬤清醒後發現大孫子並未氣絕，竟再持刀結束孫子生命後自己割腕。

如果某家公司的生產污染了水源與空氣，政府會開出罰單，或著對整個產業設定污染標準，要求增添防治污染設備，或著抽取污染稅。在經濟學的術語中，這些做法叫做「外部成本內部化」，污染是「外部成本」，廠商生產賺了錢，不應該再將汙染丟給無辜的大眾承擔，所以應該「內部化」，由製造污染的廠商自己承擔。

同樣道理，我們可以將卡債危機視為銀行業者衝刺雙卡業務所造成的外部成本，這些外部成本應該「內部化」，方法是透過公平的、有第三方公正團體監督的協商機制協調出一套債務人能合理負擔的還款計畫，或是透過債務清理法，由法院來作公正裁決，制訂一套更生或清算的方案來解決。

但是，政府卻選擇了「大溫暖計畫」，亦即動用龐大公共資源，以社會福利的手段來清理銀行業者捅出的卡債樓子。

正是這種動用公共資源救銀行，卻又將銀行捅的樓子丟給大眾的行為，構成毀壞金融正義的第一步。

上述是從需求層面看卡債的成因，若是從信用供給的層面來看，從卡債風暴窺見的金融正義之危機，將更加清晰與急迫。

信用卡這種商品之所以特殊，在於將「便利支付」與「預支信用」兩種截然不同的功能結合在一起。信用卡好比一張空白支票，要借多少金額，花在何種用途，並未如傳統貸款一般需事先於契約中限定。在這種設計下，消費者的自我控制成了一大考驗。

第三章介紹國外最新的研究發現，許多消費者辦卡的原始目的只是要用作「便利支付」的工具，但是在輕忽與低估的情形下，頻繁動用循環信用，這是「過度消費」的真正根源。按照這個理論，「過度消費」往往不是因道德敗壞而起，而是與信用卡的商品設計有密切關聯。

更令人驚訝的是，信用卡市場中存在著系統的扭曲，譬如，高循環利率從來沒有競爭，以致居高不下；但免年費、紅利積點等政策卻競爭激烈，出現流血大放送的情形。這種扭曲立基於上述消費者的輕忽心理，讓信用卡業者可以刻意誘導、利用而賺取暴利。

既然信用卡市場充斥著人為操縱，並未公平競爭，政府為了確保公平競爭與保護消費者，理應介入管理，從源頭減少消費者被誤導的機會，可惜政府在出事之前幾乎不聞不問。根據此項革命性理論，政府對市場的管理，恐怕比任何道德譴責都更能有效預防「過度消費」的問題。

金融業務有廣泛的社會影響，不能被當作是純粹的商業行為。銀行是特許事業，當發生金融危機之時，全世界的政府都動用人民的納稅錢去拯救銀行，因此銀行也負有特別的社會責任。例如，將二十年壽險賣給九十歲的老太太，或是讓月薪二萬元的消費者辦六、七張卡，欠數百萬元卡債，就是錯誤。但過去金管會在雙卡的政策上，只考慮業者的獲利，卻無視金融產品對社會的影響。此一思維，歸根結底，是雙卡之所以發生風暴的根源，未來若不改變，也將繼續毀壞台灣的金融正義。

基於此，我們若掀開銀行內部運作之簾幕，呈現過去幾年瘋狂衝刺雙卡業務的種種荒謬行徑，就覺得特別悚然，這是第四章的主題。若不是有內部人員現身說法，外界實難想像當時已全面失控到何種程度。若用「信用管理太鬆」或「太積極推銷」這類詞彙來描述當時的景況，恐怕都失之輕描淡寫。其中基層銀行員在業績與專業良知之間痛苦掙扎；發生風暴之後，大量人員遭到裁撤，也是受害者。這段啟示錄應該被記憶，學習避免重蹈覆轍。

但是，銀行之間的非理性瘋狂競爭，並非完全出於貪婪，乃是受到特定政策環境的激勵。至今鮮少人注意到，二次金改的政策其實相當程度上必須為卡債風暴負責。

第五章分析，二次金改要求在特定時限內，將金控與公股銀行家數減半，並且扶植冠軍銀行的做法，其實是創造了一種「贏家通吃」的氣氛，刺激銀行之間採取高風險的競爭行為，以求主宰市場；一旦主宰了市場，就可穩佔壟斷利益，免受激烈競爭之苦。套句二○○一年的諾貝爾經濟學獎得主史蒂格里茲(Joseph E. Stiglitz)的話：「各方競奪市場，但市場中沒有競爭。」

那些四方兼併的大金控（如新光與台新吳家、中信辜家、國泰蔡家與富邦蔡家），為何也是卡債風暴的頭號苦主？

這是因為併購擴張與衝刺消費金融，根本是一體兩面，相輔相成的事。一方面，以消費金融為主策略的銀行，必須要向外擴張規模才能落實獲利。因為信用卡業務是高度規模取向，銀行規模愈大、客戶量愈大，成本才能壓低，獲利也愈高。

另一方面，由於信用卡業務相對於銀行其他業務來說，是暴利事業；積極從事併購擴張的大銀行，也極需要在信用卡業務上大幅衝刺，以帶來高獲利，回頭支撐併購所需的大量銀彈。

於是，卡債風暴的根源，更在不當執行的金融自由化政策。自由化的過程本身是最具政治性的過程之一，而且是最沒有原則的過程。可惜，不論執政的是國民黨還是民進黨，都不能或不願體認此一事實，將所謂「自由化改革」淪為最低層次的技術執行，如拍賣公股行庫或單純開放市場給民間經營，卻沒有釐清政商關係，建立市場紀律與競爭機制。於是，財團化藉著自由化之名而大行其道，金融資源逐漸壟斷於少數人手中。在這過程中，掏空銀行的金融大盜避走海外繼續享福，「金融重建基金」以數千億的公帑填補掏空的銀行窟窿，擴張財團鋌而走險的豪奪手段引發了卡債風暴，金融正義再度受到戕害。

隨著政府在自由化口號下疏於管理，近年來金融業最令人憂心的發展，即是次級市場的出現。

目前美國次級房貸危機將全球經濟拖下衰退的深淵，可見其威力。基本上，美國的次級房貸危機與台灣的卡債風暴如出一轍，都是專門做窮人生意的「次級」市場，用見不得人的手段剝削窮人。一旦窮人被吸光榨乾，依附於其上的整個市場也隨之崩潰。

在可見的未來，金融市場被切割成許多區塊，我們可以描繪一幅正在發生的圖像：不同的市場服務不同的客戶，其間壁壘分明，利率也大不相同。家境富有的某甲借款一千萬，利息可能只要二％；家境中等的某乙借款五十萬，利息可能要八％到十五％；破產的某丙仍被允許跟銀行往來，但借款五萬的利息是四五％。愈次級的市場，服務的客戶愈邊緣，財務狀況也愈脆弱，這些債務之所以還暫時沒有爆掉，只是因為不斷借新債還舊債而已。

在這樣的社會中，我們將沒有任何金融正義可言。許多改革者心目中「金融普遍用於社會發展、促進國民福祉」的理想將完全破滅。第六章描述此一趨勢如何在台灣逐漸成型，並提出政府其實還是有許多可用的政策工具，以矯正失衡的金融權力。

然而，即使是一般民眾，一旦團結起來，面對龐然巨物的金融財團，仍然不會毫無抵禦能力。第七章介紹台灣的債務運動如何化腐朽為神奇，在銀行龐大的遊說壓力抵制之下，仍成功地於國會催生了債務清理條例。另外，全球債務運動的興起與發展，也曾有過輝煌的勝利時刻。

這顯示，民主化的草根力量，仍是我們邁向一個均衡發展、公義社會的最大憑恃與依靠。
 
《塑膠鴉片》章節介紹：
 

本書要講述的不僅是一個有關卡債的故事，而且是關於「金融正義」在我們的社會中逐漸消逝及其後果的故事。藉著了解卡債發生的來龍去脈，我們將可以了解同一股力量如何降臨在每一個人身上，影響著我們未來使用金融資源的權利與機會。

[第一章 卡債族的真正面貌]

從某個角度來說，自從信用卡這項天才的發明問世以來，卡債就如影隨形地伴隨現代社會，再也難分離了。換句話說，在現代社會中，卡債之發生有其根深蒂固的原因；而說明這些原因，即是第一章的主題。

這是因為高度聯結、高度複雜的現代社會，也是高風險的社會。當全球連動的股災驟然降臨、當產業重組帶來大規模的結構性失業，而福利國家又逐漸退縮、瓦解，身處其中的個人只能訴諸最個人式、最消費主義的工具――信用卡――以應付社會的、集體的風險。信用卡弔詭地成為彌補社會安全網破洞的最後一道防線。

另一股根深蒂固的原因，則是消費社會的成熟。隨著正式工作體制的崩壞，外包、臨時工作大行其道，我們愈來愈難在工作中找到人生意義，轉而在消費中體驗存在感；另一方面，整個國家經濟成長的動力，也愈來愈仰賴蓬勃而大量的消費。於是，某種程度上，我們是默許廣告的狂轟慫恿與愈來愈精密的行銷策略攻勢，我們不再是先工作，後娛樂；先儲蓄，後消費；次序被顛倒成：先消費，後付款；先娛樂，後工作。

上述兩項原因構成借錢的長期需求。這些需求既是「根深蒂固」，則做過多的道德譴責，或在欠債人已完全無能力之時，仍堅持償還百分之百的債務，顯得無濟於事。

[第二章 無法對症下藥的解套措施——大溫暖與兩代協商]

但是，還不出錢的欠債者卻沒有任何合理的退場機制，可資解決他們的困境，這對台灣社會帶來嚴重的後遺症。第二章呈現了，在底層社會「高風險家庭」中，債務危機往往引爆或加劇了其他早已存在的家庭危機，如虐兒、家暴、輟學、失婚、失能等等。

「大溫暖計畫」是政府撲救這場社會危機的嘗試。雖然動用了龐大預算去補助兒童營養午餐、課後輔導、訪視高風險家庭等等，但是卻沒有碰觸到問題真正的核心，亦即解決這些家庭「過度負債」的問題。

「過度負債」的問題，只能由台灣推行的「獨步全球」的債務協商機制來解決。雖然號稱「協商」機制，但既不讓第三方公正團體介入主持公道，事實上也沒有任何協商，僅由銀行單方面決定還款總額和期數，一點也不考慮欠債人的實際收入能否支應。於是，協商成功後因無法執行而再度毀約的情況不斷，在一個聳動駭人的社會新聞中，台南一位阿嬤在債務協商成功之後，還是帶著兩個孫子燒炭自殺，阿嬤清醒後發現大孫子並未氣絕，竟再持刀結束孫子生命後自己割腕。

如果某家公司的生產污染了水源與空氣，政府會開出罰單，或著對整個產業設定污染標準，要求增添防治污染設備，或著抽取污染稅。在經濟學的術語中，這些做法叫做「外部成本內部化」，污染是「外部成本」，廠商生產賺了錢，不應該再將汙染丟給無辜的大眾承擔，所以應該「內部化」，由製造污染的廠商自己承擔。

同樣道理，我們可以將卡債危機視為銀行業者衝刺雙卡業務所造成的外部成本，這些外部成本應該「內部化」，方法是透過公平的、有第三方公正團體監督的協商機制協調出一套債務人能合理負擔的還款計畫，或是透過債務清理法，由法院來作公正裁決，制訂一套更生或清算的方案來解決。

但是，政府卻選擇了「大溫暖計畫」，亦即動用龐大公共資源，以社會福利的手段來清理銀行業者捅出的卡債樓子。

正是這種動用公共資源救銀行，卻又將銀行捅的樓子丟給大眾的行為，構成毀壞金融正義的第一步。

上述是從需求層面看卡債的成因，若是從信用供給的層面來看，從卡債風暴窺見的金融正義之危機，將更加清晰與急迫。

信用卡這種商品之所以特殊，在於將「便利支付」與「預支信用」兩種截然不同的功能結合在一起。信用卡好比一張空白支票，要借多少金額，花在何種用途，並未如傳統貸款一般需事先於契約中限定。在這種設計下，消費者的自我控制成了一大考驗。

[第三章 透視信用卡]

第三章介紹國外最新的研究發現，許多消費者辦卡的原始目的只是要用作「便利支付」的工具，但是在輕忽與低估的情形下，頻繁動用循環信用，這是「過度消費」的真正根源。按照這個理論，「過度消費」往往不是因道德敗壞而起，而是與信用卡的商品設計有密切關聯。

更令人驚訝的是，信用卡市場中存在著系統的扭曲，譬如，高循環利率從來沒有競爭，以致居高不下；但免年費、紅利積點等政策卻競爭激烈，出現流血大放送的情形。這種扭曲立基於上述消費者的輕忽心理，讓信用卡業者可以刻意誘導、利用而賺取暴利。

既然信用卡市場充斥著人為操縱，並未公平競爭，政府為了確保公平競爭與保護消費者，理應介入管理，從源頭減少消費者被誤導的機會，可惜政府在出事之前幾乎不聞不問。根據此項革命性理論，政府對市場的管理，恐怕比任何道德譴責都更能有效預防「過度消費」的問題。

金融業務有廣泛的社會影響，不能被當作是純粹的商業行為。銀行是特許事業，當發生金融危機之時，全世界的政府都動用人民的納稅錢去拯救銀行，因此銀行也負有特別的社會責任。例如，將二十年壽險賣給九十歲的老太太，或是讓月薪二萬元的消費者辦六、七張卡，欠數百萬元卡債，就是錯誤。但過去金管會在雙卡的政策上，只考慮業者的獲利，卻無視金融產品對社會的影響。此一思維，歸根結底，是雙卡之所以發生風暴的根源，未來若不改變，也將繼續毀壞台灣的金融正義。

[第四章 航向地獄的擺渡人]

基於此，我們若掀開銀行內部運作之簾幕，呈現過去幾年瘋狂衝刺雙卡業務的種種荒謬行徑，就覺得特別悚然，這是第四章的主題。若不是有內部人員現身說法，外界實難想像當時已全面失控到何種程度。若用「信用管理太鬆」或「太積極推銷」這類詞彙來描述當時的景況，恐怕都失之輕描淡寫。其中基層銀行員在業績與專業良知之間痛苦掙扎；發生風暴之後，大量人員遭到裁撤，也是受害者。這段啟示錄應該被記憶，學習避免重蹈覆轍。
 
[第五章 二次金改的效應]

但是，銀行之間的非理性瘋狂競爭，並非完全出於貪婪，乃是受到特定政策環境的激勵。至今鮮少人注意到，二次金改的政策其實相當程度上必須為卡債風暴負責。

第五章分析，二次金改要求在特定時限內，將金控與公股銀行家數減半，並且扶植冠軍銀行的做法，其實是創造了一種「贏家通吃」的氣氛，刺激銀行之間採取高風險的競爭行為，以求主宰市場；一旦主宰了市場，就可穩佔壟斷利益，免受激烈競爭之苦。套句二○○一年的諾貝爾經濟學獎得主史蒂格里茲(Joseph E. Stiglitz)的話：「各方競奪市場，但市場中沒有競爭。」

那些四方兼併的大金控（如新光與台新吳家、中信辜家、國泰蔡家與富邦蔡家），為何也是卡債風暴的頭號苦主？

這是因為併購擴張與衝刺消費金融，根本是一體兩面，相輔相成的事。一方面，以消費金融為主策略的銀行，必須要向外擴張規模才能落實獲利。因為信用卡業務是高度規模取向，銀行規模愈大、客戶量愈大，成本才能壓低，獲利也愈高。

另一方面，由於信用卡業務相對於銀行其他業務來說，是暴利事業；積極從事併購擴張的大銀行，也極需要在信用卡業務上大幅衝刺，以帶來高獲利，回頭支撐併購所需的大量銀彈。

於是，卡債風暴的根源，更在不當執行的金融自由化政策。自由化的過程本身是最具政治性的過程之一，而且是最沒有原則的過程。可惜，不論執政的是國民黨還是民進黨，都不能或不願體認此一事實，將所謂「自由化改革」淪為最低層次的技術執行，如拍賣公股行庫或單純開放市場給民間經營，卻沒有釐清政商關係，建立市場紀律與競爭機制。於是，財團化藉著自由化之名而大行其道，金融資源逐漸壟斷於少數人手中。在這過程中，掏空銀行的金融大盜避走海外繼續享福，「金融重建基金」以數千億的公帑填補掏空的銀行窟窿，擴張財團鋌而走險的豪奪手段引發了卡債風暴，金融正義再度受到戕害。

[第六章 金融業的M型策略]

隨著政府在自由化口號下疏於管理，近年來金融業最令人憂心的發展，即是次級市場的出現。

目前美國次級房貸危機將全球經濟拖下衰退的深淵，可見其威力。基本上，美國的次級房貸危機與台灣的卡債風暴如出一轍，都是專門做窮人生意的「次級」市場，用見不得人的手段剝削窮人。一旦窮人被吸光榨乾，依附於其上的整個市場也隨之崩潰。

在可見的未來，金融市場被切割成許多區塊，我們可以描繪一幅正在發生的圖像：不同的市場服務不同的客戶，其間壁壘分明，利率也大不相同。家境富有的某甲借款一千萬，利息可能只要二％；家境中等的某乙借款五十萬，利息可能要八％到十五％；破產的某丙仍被允許跟銀行往來，但借款五萬的利息是四五％。愈次級的市場，服務的客戶愈邊緣，財務狀況也愈脆弱，這些債務之所以還暫時沒有爆掉，只是因為不斷借新債還舊債而已。

在這樣的社會中，我們將沒有任何金融正義可言。許多改革者心目中「金融普遍用於社會發展、促進國民福祉」的理想將完全破滅。第六章描述此一趨勢如何在台灣逐漸成型，並提出政府其實還是有許多可用的政策工具，以矯正失衡的金融權力。

[第七章 打碎枷鎖，向前行]

然而，即使是一般民眾，一旦團結起來，面對龐然巨物的金融財團，仍然不會毫無抵禦能力。第七章介紹台灣的債務運動如何化腐朽為神奇，在銀行龐大的遊說壓力抵制之下，仍成功地於國會催生了債務清理條例。另外，全球債務運動的興起與發展，也曾有過輝煌的勝利時刻。

這顯示，民主化的草根力量，仍是我們邁向一個均衡發展、公義社會的最大憑恃與依靠。