無處歸途 —— 傑飛的部落格

2000.10.25 　中國時報

回憶一九七一年聯合國席位的最後一戰

陸以正（作者為資深外交官，現為外交部無任所大使）

2000.10.25 　中國時報

回憶一九七一年聯合國席位的最後一戰

陸以正（作者為資深外交官，現為外交部無任所大使）　

民國六十年十月廿五日深夜，十一時剛過，故外交部長周書楷在宣佈我國退出聯合國後，與劉鍇大使率領中華民國出席聯合國第廿六屆大會代表團部分成員，莊嚴地步出聯大會堂。

將近三十年了，不論國內或世界情勢都變得面目全非。許多人不了解當年真實情形，怪罪政府「漢賊不兩立」的政策，造成今日我國徘徊於聯合國門外，不得其門而入的困境。作為少數在場人士之一，回憶一下前因後果，或許能有助於認識真相。

第廿六屆聯大於一九七一年九月廿一日揭幕。我國代表團陣容龐大，除周部長外，正代表有劉鍇、謝東閔等五人；副代表有張純明、林挺生等五人；顧問多達三十二人，有馬樹禮、錢復等。我是第九次奉派為顧問，自然也是最後一次。

早在那屆聯大開幕之前，全國上下都知道這次真是我國在聯合國會籍的生死關頭了。

從一九五○年起，中國代表權問題年年都被列入聯大議程。最早是印度與蘇聯分別提出決議草案，主張「邀請」中共入會。但因為韓戰正烈，十月底中共以「志願軍」名義介入，所以在美國領導下，印度與蘇聯的提案雙雙被擊敗。一九五一到一九六○這十年間，蘇聯集團年年提出中國代表權問題，年年被美國運用所謂「暫予擱置（moratorium）」的手法擋住。

這十年裏，聯合國會員數從六十國增加到九十九國。支持暫予擱置案的票數雖然略增到四十二票，但贊成中共入會者卻從十一票激增到三十四票；棄權數從四票跳到二十二票。如非美國全力護盤，只看贊成與棄權兩種票數合計達五十六票，已經超過支持我國的票數了。

這種情勢下，可見暫予擱置的老辦法行不通了。從一九六一到一九七○這十年間，美國和我國協商，改採所謂「重要問題（importantq uestion）」的策略，視大陸入會為重要問題，必須三分之二多數才能通過。

一九六六年義大利曾領銜提議，在聯合國大會下設立一個委員會，研究解決中國代表權問題之道，並向聯大提出具體建議。歐洲國家都支持義大利案；如果能獲通過，或許聯合國裏會有「兩個中國」出現。荒謬的是當事國雙方都拒絕接受，台北與北京的友邦因而連手投票反對。

一九六九年尼克森登上美國總統寶座，起用季辛吉為國家安全事務顧問，秘密計畫打所謂「中國牌」以抗衡蘇聯。一九七一年四月，尼克森公開宣佈美國對華政策的目標，是與中共「正常化」關係。七月，季辛吉秘密到中國，與周恩來會晤。到九月聯大開會時，季辛吉又跑到北京去了，只有時任美國常駐聯合國大使老布希（George H W Bush）在那裡孤軍奮戰。

這裡面包含著一個從來無人揭穿過的秘密。在尼克森、季辛吉、布希、或時任國務卿的羅傑斯等人的回憶錄裡，都不曾道出季氏選在聯合國投票時，趕去大陸的真正原因。當時美國在北京尚未設置聯絡辦事處，而那年九月十六日，中共副主席林彪夫婦因密謀武裝起義失敗，倉卒逃走，在外蒙古墜機身亡。林彪本是毛澤東指定的接班人，竟然會演出這種駭人聽聞的事，各國都在探索真相，而大陸新聞封鎖甚嚴。尼克森預定要在次春訪問大陸，會晤毛澤東，深怕美「中」尚未建立的關係生變，所以不顧聯合國投票在即，派季氏趕去見周恩來，打聽大陸究竟是誰當家。但看在美國的友邦眼裡，季氏此行無疑是對其他國家發出訊息，美國支持中華民國的立場已經鬆動。

為應付這個新局面，美國務院與我國政府磋商，變更策略，改以「雙重代表權」為目標，希望一方面讓中共進入聯合國，並取得安全理事會常任理事之席，另一方面保全我國在聯合國的會籍。總統蔣公到最後才勉強同意。我記得那年夏天，外交部給所有駐外使節的訓令，既促請友邦反對阿爾巴尼亞提案，又表示如果貴國贊同美國領銜的雙重代表權提案，我方也能了解，有點半推半就的意味。為避免駐外使節與駐在國交涉時，用詞遣字有誤，外交部還準備了一份英文說帖，指令駐使在與對方外交部長磋商時，照文宣讀，一個字也不能更改。這樣嚴格的訓令，在我國外交史上也是破天荒第一遭。

聯大開會後，有三星期照例先舉行總辯論。直到十月十八日第一九六六次會議，才開始討論中國代表權案。因為有七十四國發言，儘管每天上下午各開一次全會，達十二次之多，歷時九天。舉行表決是第十一次，編號第一九七六次大會。各國提出的決議草案有八件；其中最重要的只有三件：即阿爾巴尼亞提案，美國所提的重要問題案，與雙重代表權案。

我國代表團在聯大開會期間，每晨九時必定舉行全體會議，由部長主持，檢討局勢聽取各個團員與指定對象連絡情形的報告，計算雙方票數。出席大會代表團的四十幾位團員，每人都有指定連絡對象，好似打球時「人盯人」戰術。例如馬樹禮先生專門負責與當年聯大主席、印尼外長馬立克(Adam Malik)連絡。馬立克向他承諾，如果投票時正反雙方票數相等，他會以主席身份投給有利於我國的一方。監察院錢院長復當時是外交部北美司司長，負責與美國代表團連繫。他說美國過分樂觀，估計票數與實況有差別，反而是我方估算的票數，事後證明完全正確。

中共外交部為阻止雙重代表權案，早在八月就發表聲明，如果聯大通過任何「兩個中國」或「一中一台」的決議，大陸絕不接受。

十月廿五日下午的第一九七六次大會，從下午三點多開始，直到深夜十一點半才結束，長達八小時。出席的各國代表累壞了，加上沙烏地阿拉伯大使白汝迪(Jamil M Baroody)從中攪局，引起許多代表反感，局面才弄得不可收拾。

白汝迪認為美國版的雙重代表權草案內容欠周詳。他原已提出修正案，臨時卻又另提一個全新的決議草案，要求優先列入議程。一百三十一個國家的代表團對於中國代表權問題，早已奉有本國外交部的訓令，不可能改變意向。白汝迪越是堅持，會場內對他不滿的情緒越高。

這時會場內瀰漫一股戾氣。發言的代表眾多，不斷有人提出程序問題，主席有點著慌，好幾次被各國代表指責他在議事程序上裁定錯誤。時間已是晚上十點多了，大家都飢腸轆轆，火氣更大。白汝迪提議散會，給各國代表廿四小時的時間來考慮他所提的決議草案。這原可由主席決定，馬立克卻付諸表決，很多代表都討厭喋喋不休的白汝迪，因此他延遲廿四小時討論的建議，以五十三票對五十六票，十九票棄權，被否決掉了。

接下去就重要問題案本身投票，這最後一道防線，竟出乎意外地以五十五票贊成、五十九票反對、十五票棄權、兩票缺席被否決。主席宣布結果後，會場裡頓時掌聲如雷，我們坐在那裡，實在不是滋味。

情勢變成一面倒了，美國大使布希站起來提議，將阿爾巴尼亞提案分段表決，企圖把排除我國的第二段文字刪除。白汝迪則主張把他自己所提的修正案優先逐段表決。大家又爭吵了一陣，主席先把白汝迪的折衷草案分兩段提付表決，每次都只有沙烏地與阿曼兩票贊成，六十幾票反對，引起一片譏刺的笑聲。布希大使的分段表決提議，雖然獲得五十一票贊成、卻有六十一票反對、十六票棄權，也被打消。

到此時，所有可能補救的途徑都用完了。中華民國代表團於是以程序問題要求發言，周部長步上講台，以沈重心情宣布我國退出聯合國。

我們出來之後，主席繼續將阿爾巴尼亞提案交付表決。我國既已退出，部分國家樂得見風轉舵，阿案以七十六票贊成、三十五票反對、十七票棄權通過，成為聯大第2758(XXVI)號決議案。

這些年來，朋友們有時問我，假如當年美國所提的雙重代表權案獲得多數支持，今日我國仍可留在聯合國內，豈不省掉多少煩惱？我回答說，聯合國是以國家為單位的競技場，大家玩的是實力政治(Realpolitik)。假如那年雙重代表權案獲得通過，中共肯定拒絕加入。頂多再拖個一兩年，我國仍然會被趕出聯合國。

今日回顧一九七一年那段經過，就事論事，我國當時已經準備接受與大陸並存在聯合國裡的安排，只是一下子很難作一百八十度的轉彎。我相信周部長的手提箱裡，可能有兩份演講稿，看情形發展再拿哪一份出來罷了。

從這次經驗裡，我們學到些什麼？首先，聯合國是議會式的外交，強如美國也無法完全控制所有大小國家投票的趨向。今日雖然台灣大多數民意希望重返聯合國，那只是遙遠的願景。我國要想恢復聯合國會籍，恐怕難以如願。這並不意味今後不必再勞師動眾去敲聯合國的大門。為了表示我們是一個主權獨立國家，每年請友邦提出此案，仍有其必要性。但政府要把現實狀況說清楚，不能給人民製造不切實際的幻想。

有人主張換個國名，以新興國家的名義向聯合國提出入會申請。他們忘記了中共以安理會常任理事的資格，隨時可以否決申請案；無論改成什麼名字，都會被大陸封殺。我國的外交空間，仍須和大陸達成某種協議後，才有走出困境的可能。

檢討五十年來所走的道路，我們錯在一九六六年到一九六八年間，海峽兩岸的邦交國數字相差無幾時，未能接受義大利提案。但那時文化大革命正鬧得如火如荼，中共政權岌岌可危；也無人預見尼克森會從全球戰略觀點出發，決定與中共修好。等到各國放棄了兩個中國的念頭後，機會已經一去不復返了。兩岸關係其實也一樣，只有趁目前局勢對我尚非完全不利時，早早決定前瞻性的政策，才能避免重蹈覆轍。