Honigmann 之經濟整合

眾所矚目的首屆「東亞峰會」（East Asian Summit, 2005/12/14）在日本、中國與東協各取所需中妥協落幕，成為繼「東協加一」（日、中、韓個別，以及從2004年起的印度，已發展成自由貿易協定/FTA）與「東協加三」（日中韓一起，在包括金融穩定與能源安全等功能性合作領域已稍具成效）之後東亞的新興「對話機制」。
究竟「東亞峰會」只是既有列強（美日）與新興強權（中國）假借東協作為緩衝平台，還是真的後勁十足，足以在東亞促進經貿整合與催生集體政治安全架構，就此邁向「東亞共同體」此一遠大前程？
原刊載於2006年1月號〈台灣經濟月刊〉

眾所矚目的首屆「東亞峰會」（East Asian Summit, 2005/12/14）在日本、中國與東協各取所需中妥協落幕，成為繼「東協加一」（日、中、韓個別，以及從2004年起的印度，已發展成自由貿易協定/FTA）與「東協加三」（日中韓一起，在包括金融穩定與能源安全等功能性合作領域已稍具成效）之後東亞的新興「對話機制」。所謂「對話機制」就是尚未有正式規章與專屬行政支援（比如常設秘書處）的政策協調機制，例如工業化國家的G7（或G8）。
究竟「東亞峰會」只是既有列強（美日）與新興強權（中國）假借東協作為緩衝平台，還是真的後勁十足，足以在東亞促進經貿整合與催生集體政治安全架構，就此邁向「東亞共同體」此一遠大前程？單從所直接涉及的區域涵蓋全球一半人口、三分之一產能與貿易，就可知東亞的政經版圖重整具有牽動「世界新（經濟）秩序」的能量。此外，區域主義的排他特質對外交困難的台灣尤其不利，尤其是以東亞為核心的各類制度性安排顯然刻意忽略台灣的存在，這將對兩岸關係產生何種與何等衝擊，在在都值得深入分析。
雖然「東亞峰會」目前尚未碰及實質內容，但透過會後的「吉隆坡宣言」 可以察知，未來東亞區域整合的大「框架」已經浮現。亦即「東亞峰會」並沒有如原先所設計的一舉取代「東協加三」，反而演變成兩者並存互補，規模較大且開放性較強的「東亞峰會」著重包括區域安全與政治合作等非經貿議題，而居核心的「東協加三」主要則負責推動東亞經貿與金融整合。這樣的一種平行發展制度能否奏效，的確有待觀察，但至少已經走出一條有別於歐盟與北美、深具東亞特色的區域整合模式。
另外，未來的「東亞峰會」舉辦國一定要是東協成員，亦即會議將緊接在「東協峰會」、「東協加一」與「東協加三」對話機制之後，明年（2006）乃在菲律賓，而不是原先極力爭取第二屆主辦權的中國。此一看似單純的安排，除了直覺上具有安撫東協深怕失去主導地位的疑慮之外，也反映出多數成員對區域影響力日漸高漲的中國仍懷戒心。
小算盤一打，大家各擁小優勢。日本夥同新加坡與印尼成功地護送澳洲、紐西蘭以及印度順利加入，以沖淡中國日益增加的區域影響力。然而，欲與中國爭奪東亞區域整合主導權的日本則面臨內外兩項隱憂，內部的農業保護問題與外在美國此一盟友的牽制（除非美國最後放手，並「樂見」東亞區域主義持續發展）。此外，日本也有透過區域組織來「調和」（accommodate）中國崛起的「大戰略」思維，此從日本力促「人權」與「民主」成為共同價值可以看出端倪，雖然未被列入此次「東亞峰會」正式宣言。而日本一再高舉的「東亞共同體」概念，也只放在主席聲明 作為備忘錄。
中國則順水推舟、為逐漸高漲的東亞區域認同（regional identity）持續加溫，一如「上海合作組織」（2001年）之於中亞，只要美國「不在場」，中國就已立於不敗之地；至於政經實力不強的東協（十國組織），則繼續扮演東亞政經整合的「規範性角色」（名義上居於主導地位），未來「東亞峰會」的成員必須先符合東協入會標準，主要包括：承諾不在此一區域使用武力與不干涉成員國內政、必須是東協的「對話伙伴」，以及在東亞已經具有相當的政經參與度。
由於美國不可能答應第一項條件，亦即著名的「不干涉主義」，因此確定被排除在外，至於將來會如何因應，也當然跟「東亞峰會」的發展型態與緊密程度密切相關。換言之，東亞的區域主義發展愈具成效，則美國的反應也必然愈激烈。一般預料，強化「亞太經濟合作會議」（APEC）的功能，藉由幅員更遼闊的「亞太」來沖淡「東亞」的區域屬性應是最便捷的回應手段。其次，透過與東亞國家雙邊甚至多國自由貿易協定（FTA）的簽署，以達到拆解至少弱化東亞區域主義力道，也是可行策略。美國除了已經跟新加坡和澳洲簽有FTA之外，也已分頭跟泰國、菲律賓、印尼展開接洽，甚至跟韓國之間也有類似傳聞。由於韓國與台灣的生產與貿易型態極為類似，在國際HS（Harmonized System）六位碼商品的分類中，兩國在各自前一百大的出口竟然高達49項完全相同。也因此，台灣必須格外留意所有涉及韓國的貿易協定。
至於入會意願相當高昂的俄羅斯則在第三項標準上被挑剔，未來勢必會以政策來加強跟東亞經貿往來，以利登堂入室，預計在明年的菲律賓年會上會有定奪。這些都是東亞區域主義所可能引發的威脅與機會。
事實上，東亞區域主義的根本癥結與成敗關鍵在於東北亞，也就是日中韓三國之間的舊恩怨與新競爭能否獲得適當解決。而其間的各種矛盾也充分反映在雙邊FTA的洽簽上面。中國近來積極尋求與日韓分別簽署FTA，目前韓國已有正面回應，日本則對此議則相當保留（雖然民間已有此一呼籲，但日本官方只答應先做日中雙邊FTA初期評估研究，也有藉以充分掌握中國經濟結構的深層用意；日本比較傾向先跟韓國簽署FTA，然而韓國遲未接受），希望雙方或三方先從投資協議或智慧財產權（IPR）的落實開始。
話說回來，「東亞峰會」的召開與成為新興對話機制，一時之間也未能改變東亞現階段「區域談判、雙邊洽簽」的基本格局，雙邊FTA還是最為流行的貿易政策。除了大家所熟知的日本與新加坡、馬來西亞分別已經簽署協定之外（泰國、菲律賓則談判中），中國也已逐漸增加FTA洽簽對象，目前已有27個之多，主要包括與東協作為一個整體，以及澳洲跟紐西蘭等國。中日兩強在東亞的FTA競逐，無疑的將讓此間的政經結盟更加複雜。
和美國、歐盟與日本三大經濟體不同，中國面對多邊談判體系的WTO與FTA並沒有採取「雙軌策略」，亦即凡事都優先考慮WTO談判回合的成敗或至少兩者並重。現階段WTO對中國而言，工作重點在於履行入會承諾，不在於期待新談判回合是否有所突破。易言之，未來中國的經貿外交資源應該會更加往區域主義或雙邊FTA傾斜。這對台灣顯然不是一項福音，因為不管有意或無意，東亞區域主義對中國來說，等於是在國際間又多了一項孤立台灣的新工具。
整體而言，傳統地緣政治所強調的「勢力均衡」考量，在東亞的區域主義演變過程中仍扮演一定角色，只是現在「地緣經濟」（區域經濟互賴）的因素似乎愈發重要，尤其是東亞地區伴隨外人直接投資（FDI）而來的跨國生產網絡相當完備，以及中間財貿易比重相當之高（最終產品主要銷往美國與歐洲），凡此都將構成東亞區域整合的經濟基礎（功能性整合理論或腳踏車理論，交往會帶來或需要更多的交往）與限制（太過封閉與緊密的整合模式可能不划算）。
至少就經貿這部分，「趨勢並不等於命運」（Trend is not Destiny），我們不應該浪費太多時間在「過度憂慮」（over-anxiety）上。除了誠實面對國際政治現實、冷靜研析東亞局勢變化，並利用被「邊緣化」的外在壓力做為國內政經改革的動力之外，台灣如果想要在此波區域主義中脫困，或至少降低其負面影響幅度，或許可以在以下兩個方向上做努力。
其一，加緊研究或力促WTO的部門別關稅「零對零」（zero-to-zero）倡議（或說「複邊」協議）擴大，尤其是著名的ITA（Information Technology Agreement, 1997）發展情況與所面臨困境。目前ITA並未能發揮原先所預期的功效，全球資訊相關產品大約只有12％到15％的貿易量適用零關稅，還有相當大的成長空間。由於電子資訊產品為我國出口主力，因此ITA如能有所進展，即使沒有與重要經貿伙伴簽署FTA，當能降低其副作用。
其次，FTA近來的發展趨勢除了上述涉及關稅的差別待遇（市場進入）與非關稅貿易障礙（比如FTA成員彼此反傾銷手段之使用會較節制）之外，另包括兩項重點，亦即「原產地原則」（Rules of Origin）與新議題（WTO尚未達成多邊協定比如投資協定，以及新興議題例如勞動標準與環境保護等）。特別是在全球平均關稅稅率普遍下降的情況下，FTA(優惠性/歧視性)原產地原則已日漸成為簽約國保護自己國內產業（尤其是零件與半成品的中間財，intermediate goods）的新工具。 如果台灣被排除在東亞雙邊或區域的FTA之外，可能會因為原產地原則而蒙受巨大損失，包括貿易移轉與部分產業將被迫外移。最後，應該從徹底瞭解「台灣優勢」何在，在東亞經貿體系中究竟居於何種地位（外貿與投資、生產供應鏈，尤其是兩岸經貿關係）這些角度切入，一方面以之作為對外（尤其在東亞）遊說台灣不應被排除在區域整合機制的立論基礎，另一方面也有利於萬一台灣確定受到東亞區域經濟結盟排擠時，找尋傷害最低的因應之道。