Hao Ran 2008 Working partners' Blog

從中國實行EID一週年談起

賴偉傑＠BJ


2008年五月一日，中國開始實施「環境信息公開辦法」，揭櫫了一個資訊透明與公眾參與的里程碑。然而這並不是單一的立法，因為前幾年的經濟過熱，以及各地恣意的招商引資，環境污染以及公害問題快速加劇，因此中央有了一系列的宏觀調控政策：包括「環境影響評價法」的立法以及實施、「節能減排」在十一五的國家計畫訂定清楚了污染減量以及降低能耗目標，也對一些污染嚴重的地方推出「流域限批」政策，在區域污染總量未有改善前停止任何新的開發申請；而「清潔生產法促進法」開始引導企業的生產規範以及可依循標準；再以政策工具推出「綠色信貸」，在傳統的企業經濟行為中納入環保關卡。

是有了這些制度的鋪陳，因此在中國政府推動「政府信息公開」的大方向上，才在環境的方面，單獨制定「環境信息公開辦法」，以因應比較專業而繁複特殊的環境資訊。如今此辦法施行了一年，執行的效果如何是一回事，但另一方面的可觀之處，介在於同時檢證了前述幾個政府層級的環境政策產生的實質效應。

例如在「環境影響評價報告書」的申請裡，通常只能得到「簡本」，而關於一些開發案對環境的衝擊以及審查意見的資料申請，也得到只是類似「在保證治理措施得到落實，加強管理的情況下，該專案建設從環境保護的角度是可行的」等等的答案。前年在廈門的px廠投資案的爭議，萬人散步、環評報告書網上公開、自動被網民分工閱讀質疑、公開聽證會等等盛況，並沒有被深化為制度的建立，或是只在以新興白領為主的社區焚化爐興建爭議中零星出現。

不過這一年來，很多地方的一些進展，也具體而微的顯示出「環境信息公開」產生的顯影效應。

主動公開、公開道歉與信貸連動

在2009的環境日，天津濱海新區一批企業宣佈願意主動公開他們的環境信息。因為天津濱海新區有很多試行的企業優惠政策，因此願意在企業環境資訊公佈方面先推動。天津經濟技術開發區管理委員會也承諾會加大環境保護力度，在環保設備、公共投入、行政管理、監管等方面加強政府投資、加大執法力度，把節能減排工作做好。而這其實是辦法中的「企業主動公開」裡設計的獎勵機制，只是順序反了，先享受優惠再參與公開，順便也是一個做好企業形象的機會。這不禁讓我想到，台灣的環保科技園區也有類似的機制，但科學園區以及離島工業區之流，佔盡便宜、享盡租稅簡免與優惠，卻吝於善盡一丁點社會的企業責任和自我要求。

而回到資訊公開的規矩，江蘇省無錫市則是令人稱奇。無錫市環保局去年即要求數家超標排汙企業，在地方報紙民生新聞頭版聯名向社會發出一份“公開致歉書”，向社會公開道歉和承諾。當然這是之前爆發嚴重的太湖藍藻事件，造成大規模飲用水源污染，而形成的太湖污染整治壓力下雷厲風行的產物。有的人認為這是政府對管理社會環境事務時，一種更加開放的態度，滿足了公眾的知情權；不過也有的認為這猶如遊街示眾，不是法治社會的作法；也有人直指與其登報道歉不如壯士斷腕，政府魄力與決心，應把真正嚴重環境違反行為嚴厲懲處。

不過無錫市政府更厲害的一招，是把企業的環保行為提供給當地的銀行。譬如江蘇某銀行在審批一長期客戶的新貸款時，發現這家企業已經被評定為五等級制的第四等“紅色”等級，因為污染行為屬於限制貸款企業，於是建議該企業通過驗收再申請貸款。充分發揮了綠色信貸的強大功能與正面意義。

強制公開與不公開

然而，事實上環境資訊公開進行並不順遂，黑龍江省的例子，恐怕才是比較普遍的現況。前一陣子召開2009年黑龍江全省環境執法暨應急管理工作會議，邀請媒體與會，卻對企業違法排汙名單一概“保密”，引起記者難以理解，憤然退場。雖然後來媒體大肆抨擊，但也紛紛提到公開不公開違法企業的污染情況，不是環保部這種相對邊緣化身不由己的冷部門做得了主的。況且被調查的污染企業，往往是當地的納稅大戶，是當地的財神爺，環保部門敢得罪嗎？

環境的資訊公開，是為了達成幾個目的：首先是要增加企業污染超標者的成本與風險，但這成本與風險就在於因為有了資訊公開，所以「不特定」的公眾，得以因為這樣的機制，能不特定的隨時加入參與監督的行列。更重要的是，這可以增加政府後續追蹤、整改、執行的後盾。尤其資訊的釋出，企業面對是廣大民眾的關注，也協助減少行政部門受到外在的壓力與風險，並有助於促成企業後續整改的積極性。

而這個辦法的條文，有一些巧妙的設計，每一個環節，隱隱標示了誰該對誰負責。

譬如其中對企業必須「強制公開」的範圍，是對「污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業名單」（十一條十三款），企業界必須在名單被公佈三十天內當地主要媒體上公佈，並將向社會公開的環境資訊報所在地環保部門「備案」（二十一條）。要是不公佈或者未按規定要求公佈污染物排放情況的，由縣級以上地方人民政府環保部門依據《清潔生產促進法》的規定，處十萬元以下罰款，並代為公佈。（二十八條）。

現實生活上，資訊就是權力，如果排污的資訊止於政府，那企業就要面對政府，因此這資訊流要停在哪，就是關鍵。只要被列入「超標超量名單」，就進入強制公開程序，面對的就是社會公眾，以及後續步驟。也因此，這法一年實施下來，很多企業的污染超排很嚴重，但卻是以「需要整治改善名單」、「重點觀察名單」的名義規避，尤其是對很多當地的「繳稅大戶」。因此對於強制公開的制度設計，似乎反而導致更多「不公開」的可能結果。