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■ 品賢

來到印度半年，被派駐在HRLN的我與偉禎對於我們的工作型態都感到「需要有些改變」。偉禎自四月開始轉至BGVS投入田野工作；而我在與HRLN的頭兒Colin談過之後，他建議我以此機會促成HRLN與BGVS兩個組織之間的合作，藉由BGVS在各省份紮根的田野經驗，協助安排我的田野拜訪、下鄉進行fact-finding，再回到德里撰寫報告。由於此行田野的食宿與交通全由BGVS安排照料，報告將主要對BGVS負責、若經同意也可分享予HRLN。經過一連串討論，我們決定此行以NREGA法案（全國鄉村就業保障法The National Rural Employment Guarantee Act，2005）為主題，展開為期15天的下鄉行程，地點為Jharkhand邦，總計參訪四個district，分別是Dhanbad、Bokaro、Sahibganj、以及Kodarma。在田調中我一方面瞭解民眾對該法的認識程度及在地方的施行成效，另一方面，蒐集的資料或可作為日後發起公益訴訟的憑藉。

鄉村人口的貧窮與失業問題始終是印度執政者的一大包袱。2005年9月，印度議會制定了NREGA全國鄉村就業保障法，內容針對鄉村地區居民的就業保障計劃及失業津貼、執行與監督機構、中央及邦政府就業保障基金的建立及其審計…等事項作出規定。該法由中央提供預算、邦政府及以下各級單位負責執行，主旨在為「有成年家庭成員且自願做無需特殊技能的體力勞動的居民」，提供每年至少100天的有薪就業保障，並依各邦生活水準頒定每日最低工資標準。目前該法在全國200個district施行。

就法案內容而言NREGA自是立意良善，甚至它也被視為執政黨在這幾年間的重要政績之一，展現國大黨（Congress）解決貧窮與失業問題的誠意與用心，同時因為它限定於鄉村地區施行，也蘊含有緩解貧民湧向都市的用意。某程度而言堪稱對此次大選結果不無影響。然而，就和家暴法一樣，印度政府在落實法案上似乎總是欠了那麼一點執行力。NREGA的內容雖然表明地方政府有責任舉辦說明會、促進民眾理解該法案進而踴躍投入工作，然而實際操作情況遠非如此。

▲ 田野訪問聽到的實情與法令天差地別

NREGA本意為施惠於民，卻因為程序層層疊疊而構成民眾的近用障礙。一個根本上的問題在於：需要藉由「無需特殊技能的體力勞動」謀生的人多半處於社會的底層，識字率低，文件工作對他們而言非常不友善。依NREGA規定，要賺取這份每日最低薪資首先必須以家戶為單位申請「工作卡（job card）」、核卡後開設銀行帳戶、勞工再憑卡申請工作職，這一個個步驟都需要大約15個工作天。而任務內容多半是短期工，例如舖路、造井，每份工長不過二個月，短則4、5天。一份任務結束後必須再憑卡申請下一份工作，再度等上15天。此外，工作卡是以「家戶」為單位，若一對父母之下有數名未婚成年子女，這些人基本上共用同一張工作卡，而政府的「100天就業保障」是針對全部成員的工作日數總合。

 

▲ 工作卡

然而坦白說，上述程序環節是受文明化影響久矣的人才會考慮到的弊病（印度人對於左15天、右15天的等待根本不覺得有何大不了）。對「鄉民」而言，在這幾年間社會工作者的努力之下，他們的持卡率已經有不錯的成績（也就是想申請的人多半能順利得到卡，除少數家戶因付不起相片費用而無法請卡）。但是，拿到卡只是一回事，鄉民一則不曉得拿了卡還要申請才會有工作，二則不知道要向誰申請工作，三則作了活卻領不到工資而且也不清楚最低工資是多少。在15天的訪談中，真正完成100個工作天的持卡者不超過二成，大部份的人在去年真正作NREGA的工作天數是十幾、二十天。並且，參訪全程沒有任何一個鄉民知道還有「失業津貼」這回事。

 

▲ 啥？還要申請工作？頭一次聽見！

「知」的欠缺無疑是大障礙。當人們難以自覺其權益為何的時候，「中間人」就應運而生成為另一個問題。中間人幫忙勞工申請與登記工作天數（有些則是從一開始就積極幫忙請卡），工作卡一到中間人手裡把戲就多了。幾種大同小異的故事版本不外乎：其一，勞工從頭到尾沒見過自己的工作卡，幹了活兒、中間人抽成之後給付薪資給勞工。其二，中間人表示要協助提供工作，勞工將工作卡交給中間人，中間人在工作日數上灌水、並自薪資中抽成。其三，勞工不熟悉銀行帳戶操作，將其密碼提供給中間人，中間人自帳戶中領取薪資抽成之後給付。其四，銀行員與中間人結夥，拒絕本人自帳戶提領其薪資、反將帳戶中的錢交給中間人。其五，中間人等在銀行外面，勞工領出全數薪資後上前堵人，抽成。整體而言，勞工實際拿到的薪資約為官定最低薪資的5至8成不等。不過中間人獲取的利益更大部份在於虛報工時以及工程硬體費用，許多鄉民表示自己根本沒有作過工作，不過他們的工作卡卻被中間人把持、用以報帳。

政府角色的缺席可謂弊端之源。對於工程的驗收未確實進行才讓中間人有機可乘。最重要的，如果能將程序簡化、地方公務員協助鄉民角色積極化、廣施勞工權益教育，則中間人的角色自然無法生存。此外，這次下鄉很驚訝的發現這些推廣工作都由NGO無償地扛起，非政府部門這些作為當然是為民謀福，但是不免令人憂心政府部門反被這些太好心腸的社會工作者給慣壞、寵懶了。

▲ NREGA工作場址--鑿井