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by 晏儒

Pancahyat，是來到印度後出現的新詞彙。

它總在與同事討論印度地方政治、地方工作中出現，延伸詞彙有：Panchayat Raj, Gram Panchayat, Gram Sabha, District Panchayat, Block Panchayat, Village Panchayat。在田野間，也會聽到某某人是panchayat person，某某地區panchayat運作情況不佳，甚至，對應到MP省BGVS的年度重要工作Convergence Training（集會訓練），也意圖訓練有潛力成為panchayat運作幕僚的草根民眾。在屢次破台式英文與印式英文的往往返返下，我終於對它有粗略的認識，而三月初Kerala行，更讓我有機會直接與Gram Panchayat成員以及Panchayat 正式雇員交換意見，收穫與感觸頗豐。

一、Panchayat Raj發展歷程：

Panchayat是印度/南亞地區特有的地方自治單位， 歷史上，早在公元前1,200年吠陀文明時代，panchayat便存在於南亞社會中。顧名思義，panch指五，而yat為集合體，panchayat 意指由五位村耆老代表所組成的地方自治組織，決定村中各項事務。到了現代印度社會，Panchayat Raj轉變為印度邦政府（State Government）以下，特別是鄉村地區的基層單位，是由村民直接選舉產生的「去中心化地方民主自治政府」（decentralized local self-regulated government）單位，透過這樣的制度設計，企圖實現甘地「村落地方事務由地方自決」的理想，達到由下而上地推動地方治理。

現代Panchayat Raj制度，從十九世紀中葉（英殖民時期）起漸有雛形，卻是直到1993年印度第73號憲法修正案和第74號憲法修正案通過實施，才正式取得憲法地位。第73號憲法修正案呼籲各邦政府應制定法律，將權力和資源下放給地方機構，將過去的二級政府結構（中央、邦政府），轉變為三級結構（中央、邦、區及以下政府）， 規範Panchayat之組成與建立機制，節錄重要條款包括：
第243B條，每個邦（除了人口少於200萬者）必須建立Panchaya Raj；
第243C條，各級Panchayat席位皆由民眾直接選舉產生；
第243E條，各級Panchayat代表任期每5年改選一次；
第243D條，各級Panchayat代表，必須有三分之一婦女名額。

二、Panchayat Raj內涵與執行概況：

在印度第73號憲法修正案規定，邦政府應將29項任務下放給Panchayat Raj政府實施。包含(1)農業，包括農業推廣；(2)土地改良，實施土地改革，土壤保持；(3)小型灌溉、水資源管理和流域發展；(4)畜牧、乳品和家禽；(5)漁業；(6)林業；(7)小型林業生產；(8)小規模工業，包括食品加工業；(9)布、紡織業； (10)民居建築；(11)飲用水；(12)燃料和飼料；(13)道路、涵道、橋樑、渡船、水體和其他交通工具；(14)農村電力，包括配電；(15)非傳統性能源；(16)減貧項目；(17)教育，中小學；(18)技術培訓和職業教育；(19)成人教育；(20)圖書館； (21)文化活動；(22)市場和集市；(23)醫療衛生，包括醫院、衛生中心和診所；(24)家庭福利；(25)婦女和兒童發展；(26)社會福利；(27)弱勢族群福利， Scheduled Castes和Scheduled Tribes；(28)公共分配體系；(29)公有資產維護。

實際執行運作上，由於Panchayat Raj獲得邦政府下放權力的項目，及可支配之財務資金，實取決於各邦政府下放資源的意願， 在印度各邦中，Panchayat Raj體制執行差異極大。全印度廿八邦中，Kerala、West Bengal和Karnataka是Panchayat Raj較為強壯的幾個邦，而去年底AIPSN會議所在地的Jharkhand邦，則是至今唯一仍未實施Panchayat Raj的邦政府。

除了行政權力和資金，Panchayat Raj施政成效不佳，或許也和沒有穩定的文官行政支持系統有關。過去幾個月中，每每在MP邦進行田野調查，與地方政治人物和公職人員接觸時，我總存在著一個疑問：「為什麼村落中沒有類似台灣的鄉鎮公所、村里辦公室單位？除了當選的地方政治人物，也沒有我們慣常見到的行政、幕僚團隊？」終於，去年AIPSN會議的去中心化治理（Decentralized Governance）論壇，解答了我的疑問：傳統二級政府體制影響下，在印度多數邦中，經由國家考試和邦政府考試合格的公務人員，僅服務於中央及邦政府，少數邦政府會舉辦區以下政府的文官考試（如Kerala），但多數區政府以下的單位，確實不存在穩定的文官系統 ，長期缺發穩定的地方基層文官人員，不但使Panchayat Raj無法發揮效用，更導致印度絕大多數政策（Scheme）中央政府有方案、邦政府亦有經費，卻無法推展到最基層的地方村落中。

三、喀拉拉邦實踐

在喀拉拉邦，1996年左翼聯盟陣線執政後，立刻開展「民眾規劃運動」（People’s Plan Campaign），透過此一大規模民眾運動過程，作為Panchayat具體實現的準備，包括該邦Panchayat制度設計、任務內涵、運作模式、經費來源等，都在這段時期獲得討論，更重要的是，讓Kerala民眾認識Panchayat Raj制度。1999年，Kerala邦政府正式實施Panchayat，辦理第一次直接選舉，2000～2002年間，透過公務員職位調動，進行政府體制改革，2003年，賦予Panchayat Raj新的職能和決策權，不僅將29項任務全數下放，更將邦政府年度支出中35~40%的預算權賦予Panchayat Raj。有了這些公部門資源的下放和資金支持，我所參觀的Thalakkad村 Panchayat Raj辦公室，一樓文件檔案紊亂卻不失秩序的辦公室有十多名正式雇員，正在協助三五名村民處理戶政、土地等事務，二樓會議室十四名（五位女性）Gram Panchayat代表正在召開每月一次的施政會議。

在Kerala各個村中，通過每三個月一次的村民大會（Gram Sabha）實施民眾參與式規劃（Participatory Planning），針對邦政府下放之29項職權內容進行小區域規劃提案，提案交由每五年改選之Gram Panchayat代表審議，Panchayat Raj正式雇員與代表們共同再提出細部計畫，向政府申請經費執行計畫。這樣的制度設計，使得Kerala的地方自治機構有效地運作，更讓民眾有機會直接參與邦政府預算之實際運用。比如在村落醫療議題上，通過村民大會(Campaing)、發展論壇(Forum)、工作小組（Task Forces）、志願專家團隊、自願捐獻資金和勞力等過程，使得社區參與地方發展的理想得以在Kerala現實。

這樣的地方自治民主機制運作在一般民眾眼中又是如何呢？我詢問帶我前往Kerala邦Tiuru區Thalakkad村Gram Panchayat會議的KSSP工作人員，「Panchayat Raj實行前後最大差異為何？」，他充滿希望和熱情地說，直接民選代表產生前，所有施政議題受地方政黨政治影響甚大，在Panchayat Raj實際運作後，地方性議題才獲得較多空間，儘管邦政府將財政和施政權力下放到地方Panchayat代表上，也可能產生新型態的貪腐問題，但過去貪腐者，都是一般民眾難以監督的中央、邦政府官員，而現在執行資源分配者主要是地方社區成員，他/她們受到監督相對較多、能貪腐的金額也相對較少。