地緣經濟工作坊

以台灣已是WTO會員來推論FTA「問題不大」，恐怕有待商榷。這樣說不表示我們樂見FTA的蔓延，甚至取代WTO。
正好相反！

台灣如何面對FTA的風潮與困境


洪財隆


台灣經濟研究院 副研究員


2005/02/10


FTA從1990年代初期開始蔓延，截至目前正式通告到WTO的數目已超過300宗，根據估計未來將以每星期增加一宗的速度繼續累積。其中又以歐洲的密度最高，超過100宗，但從本世紀開始，洽簽重心逐漸移往亞太地區。


無論是啟動這一波全球FTA風潮的北美自由貿易區（NAFTA，1994），或者是為東亞的FTA競賽揭開序幕的「日星新時代經濟夥伴協定」（2002），以及在地緣經濟與地緣政治甚至安全諸領域影響深遠的「東協—中國全面經濟合作架構協定」（2002），主要參與者都位居亞太地區，包括美國、日本、中國與東協在內，而且都是台灣最重要的貿易伙伴。這也就構成了台灣必然深受FTA風潮影響的第一道理由。


此外，台灣本身開放的經貿特質、FTA的交涉過程屬於政府事務、FTA的排他性、新議題的加入與經貿結盟之策略運作性質濃厚，外加中國的崛起（或迎頭趕上）導致東亞的地緣經濟產生變化（陸續成為韓國、日本、東協、甚至台灣最重要的經貿伙伴），以致地緣政治面臨權力重分配等因素，凡此都將讓FTA有管道衝擊到台灣的政經利益。


面對自由貿易協定（FTA）風潮，台灣之所以可能「斯人獨憔悴」的主要原因在於中國的強力杯葛。因此，雖然根據世界貿易組織（WTO）的規範，台灣有資格但可能無緣與重要經貿伙伴洽簽雙邊FTA，或參與其它區域整合過程，即一般所俗稱的「邊緣化」危機。隨著以「東協加一」以及「東協加三」為核心的東亞區域整合日益熱絡，國人對究竟如何突破此一不利局面也日感焦慮。


事實上，對全球區域主義研究最具權威的世界銀行，就把台灣在面對FTA風潮的困境和美洲的古巴同列為「因政治不受青睞」而受到重要或周遭國家的排擠或忽略。而在區域經貿安排不活躍的其他原因尚包括「不具眾多雙邊經貿談判能力」或「周遭國家不甚開放」，例如南美洲的玻利維亞和南亞的斯里蘭卡。


可以說，FTA甚至已成為中國繼續執行其在國際間孤立台灣策略的新工具。而中國之利用此波區域主義風潮，積極與周邊國家洽簽FTA，同時圍堵台灣對外洽簽FTA，然後進一步循香港模式向台灣招手CEPA（具有中國特色的FTA！），對台灣的政策自由度（空間）的確有所妨害。


而國際政治現實也明白顯示，如要突破「中國因素」對台灣洽簽FTA的箝制，美國的態度將具有旗艦效果，其他國家如日本與新加坡，雖然承受的壓力與美國不盡相同，但也相當可能因為台美FTA有所突破而跟隨。因此，洽簽台美FTA的主訴求與策略擬定是否適當，也就至為重要（下回分解）。


然而，擬定策略的基礎在於掌握基本政經現實以及其所跟隨的決策限制所在。或者說，有些關於FTA的基本迷思是該釐清的，其中要屬「台灣已是WTO成員，故FTA不值得擔心」之說最值得剖析。


首先，即使台灣已是WTO的會員，但如果無法參與FTA經貿結盟，無論是就學理或實證而言，幾乎可以推定將承受不利後果。台灣雖然已在2002年正式加入WTO，基本上受到「非歧視」原則的保障，然而，目前WTO的「非歧視原則」目前已遭到嚴重侵蝕，在各式優惠性（差別待遇）經貿安排下，最惠國待遇（most–favoured- nation, MFN）幾乎已成為「最不惠國待遇」（least–favoured- nation, LFN），其中最主要的原因即來自原先只是WTO不起眼的一項例外：FTA。


根據WTO秘書處在年初所揭露的一份文件顯示，[1]以歐盟為例，只有包括台灣在內的九個國家還真的適用「最惠國待遇」，其他國家都享受較為優惠的待遇。可見問題的嚴重性。


誠然，隨著WTO談判回合的有效進展，也意味著FTA所能提供的差別待遇之空間也縮小。可是這樣的一種「樂觀」說法，必須有些保留，包括：


1.
傳統FTA以關稅調降或其他非關稅的邊境貿易障礙之撤除為主，而現行所發展的自由貿易協定所包含的議題是「WTO－Plus」，也就是WTO的進一步深化及廣化，其內容也逐漸朝向WTO尚未達成多邊協議的議題發展：如投資，競爭政策、政府採購、環境保護等，以及所謂「新議題」如電子商務等「貿易便捷化」議題；根據實證研究，這部分的利益相當可觀，而沒能參與的「機會成本」也就水漲船高了起來。


2.
經過了包括先前烏拉圭回合在內的8個回合的多邊談判，許多較容易談妥的議題大致都已經到位，換句話說，目前WTO的杜哈發展回合可說是進入棘手的談判議題，包括工業國家的農業補貼（牽涉到生活方式）、投資議題（往往涉及國家主權或產業政策），以及反傾銷等新型貿易保護主義等。加上開發中國家逐漸取得發言權，多邊談判有陷入僵局之虞，即使任何的談判回合（包括刻正進行的杜哈）都會「達成協議」而結束，然而是否能夠達到實質成果，卻仍在未定之天。


3.
在這種情況之下，由於雙邊主義之逐漸盛行，愈來愈多的貿易將發生在自由貿易區內，亦即對未能參加者的經濟福利或產業利益傷害也會愈來愈大。


除此之外，交往（engagement）往往會帶來更多的交往活動，貿易本身所具有的安全意涵，以及雙邊貿易關係的「結盟」性質，在在意味著FTA的「非經濟」預期效應不容輕忽，而這對外交處境困難的台灣而言尤其重要，無論是簽署或被排除在外都會造成相當大的影響。


因此，以台灣已是WTO會員來推論FTA「問題不大」，恐怕有待商榷。當然，這樣說不表示我們樂見FTA的蔓延，甚至取代WTO。正好相反！


其實，針對FTA數量的急遽攀升，世界銀行與WTO的態度已逐漸從樂觀其成、觀望到提出警告：當前FTA之洽簽方式與內容，「政治設計」的成分大過「經濟誘發」，因此判斷已朝「弊大於利」的方向發展。是真的到了該節制FTA蔓延的時候了（台灣也該注意此一發展趨勢）。


問題是，這是站在「世界主義」（cosmopolitism）、全球人類福利最大化的層次來作思考，雖然也符合台灣的利益，但我們能作的畢竟有限。


從國家利益或現實政策的角度來說，關心台灣所處的東亞區域主義何去何從、亞太經濟合作會議（APEC）如何因應區域內FTA之盛行，以及重要經貿伙伴特別是美國、日本、中國與東協的FTA洽簽策略，可能來得更實際。



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[1] 《WTO的未來》，http://www.wto.org/english/thewto_e/10anniv_e/10anniv_e.htm




本文原刊載於 TaiwanNews財經文化週刊 第173期


http://www.etaiwannews.com/tnw/outdated/2005/tnw_173.html