2009年04月1日
農再條例，何必多此一舉？
文/Chin-Yi Wu
文章轉載自Chin-Yi Wu在「農村再生條例論壇」上的論述，針對【農村再生條例】其中【土地活化】的必要性，提出更具建設性的看法，這樣的觀點，不僅具有完備的法理基礎，更反映出政府長期以來忽視法律工具在農村的操作的可能性與經驗累積。意思是說，過去不是沒有活化土地的法律，而是政府沒有用，也不會用。這點，Chin-Yi Wu提出了非常淺顯易懂的觀點。如下：
文章轉載自Chin-Yi Wu在「農村再生條例論壇」上的論述，針對【農村再生條例】其中【土地活化】的必要性，提出更具建設性的看法，這樣的觀點，不僅具有完備的法理基礎，更反映出政府長期以來忽視法律工具在農村的操作的可能性與經驗累積。意思是說，過去不是沒有活化土地的法律，而是政府沒有用，也不會用。這點，Chin-Yi Wu提出了非常淺顯易懂的觀點。如下：
前言：
農村地區土地地塊與土地使用的調整其實並不是什麼大事，不同的時代有不同的農業耕作需求，甚至現在還有農村土地多目標使用的發展趨勢，不論是農地的部份或是農村社區聚落的部份的土地調整，乃是與時俱進的必要工作。
農再條例中大幅著墨於此謂之土地活化，顯見有此積極正面的需求。但農村現況的「無法活化」問題出在哪裡﹖問題真的是出在台灣非都市地區土地使用管制工具不好用嗎﹖這個部份實在有待釐清。本文謹拋磚引玉期待更多先進指教。
首先要說明的是，「非都」（非都市計畫土地）體系的土地使用管制對比都市計畫地區的差別在於，都市計畫是管理人口密集地區為宗旨，「非都」則是有限制/低度 /保護傾向的土地利用。
都市計畫採取計畫管理，是高密度的作為，要預測人口、要計算基礎建設，因為人口集中，所以會有主要計畫、細部計畫甚至都市設計並配合建築管制達到一定的秩序。非都市計畫地區既然不是以開發為導向，自然不需要「計畫管理」。
在這個基本原則下，我們來看看如果今天要對農村地區有所積極調整土地使用的需求的時候，可以怎麼做。
首先，大家要有個基本的概念，非都土地分為九大分區，例如鄉村區、一般農業區、特定農業區等等，以及18種用地，例如乙種建築用地（農村最常見的用地別）、農牧用地、林業用地等。
非都的管法很簡單，就是當你想要變更的時候，不同的變更幅度與規模要按照不同的管道。
（1）分區不變只變用地別：
如果只是幾塊地小規模的用地別調整，並沒有涉及到分區的變更，則可依照「非都市土地使用管制規則」第四章使用地變更編定第二十八條的規定辦理，主要是鄉村區土地變更編定為乙種建築用地、變更編定為農牧或林業用地。這種小變更連土地使用計畫配置圖等都可以減免。
（2）如果分區需要改變：
例如農村聚落不夠住，可是周邊的農地都是屬於一般農業區而非鄉村區，聚落要擴張就必須要變更一般農業區為鄉村區，那可以依照「非都市土地使用管制規則」第三章 土地使用分區變更第十一條第一項以其其後的條文辦理。只是申請的變更規模要在五十戶或是土地面積達到一公頃以上。
（3）再更大的農村社區開發：
則可依照「非都市土地開發審議作業規範」貳專編第一章住宅社區，基地位於一般農業區面積需要十公頃以上。
農村「土地活化」基本上有兩件事情，一個是農地地塊的調整，例如土地不方整不利機械作業。所以重劃條例是處理土地的等則評價與交換的公平合理性。另外一件事情是土地使用的變更，農地變成可建築用地等，這個就是上述「非都」在處理的。
如果農村社區與農村整備地區要同時調整地塊形狀與進行土地用地變更可以嗎﹖當然可以，中華民國的法律完備的很。
這個時候請援引「農地重劃條例」處理非聚落部份的農地調整，還有援引「農村社區重劃條例」處理聚落地區的土地調整外加用地變更。此兩條例都有相對完整的土地評價方式，也有明確的由下而上的參與機制如重劃促進會。
而在農村社區重劃的部份，更與「非都市土地開發審議作業規範」貳專編第一章住宅社區第二十三條有好的結合，可以援引辦理用地變更，其計畫範圍即為重劃範圍，不受十公頃以上的限制，真是貼心。
農村地區土地地塊與土地使用的調整其實並不是什麼大事，不同的時代有不同的農業耕作需求，甚至現在還有農村土地多目標使用的發展趨勢，不論是農地的部份或是農村社區聚落的部份的土地調整，乃是與時俱進的必要工作。
農再條例中大幅著墨於此謂之土地活化，顯見有此積極正面的需求。但農村現況的「無法活化」問題出在哪裡﹖問題真的是出在台灣非都市地區土地使用管制工具不好用嗎﹖這個部份實在有待釐清。本文謹拋磚引玉期待更多先進指教。
首先要說明的是，「非都」（非都市計畫土地）體系的土地使用管制對比都市計畫地區的差別在於，都市計畫是管理人口密集地區為宗旨，「非都」則是有限制/低度 /保護傾向的土地利用。
都市計畫採取計畫管理，是高密度的作為，要預測人口、要計算基礎建設，因為人口集中，所以會有主要計畫、細部計畫甚至都市設計並配合建築管制達到一定的秩序。非都市計畫地區既然不是以開發為導向，自然不需要「計畫管理」。
在這個基本原則下，我們來看看如果今天要對農村地區有所積極調整土地使用的需求的時候，可以怎麼做。
首先，大家要有個基本的概念，非都土地分為九大分區，例如鄉村區、一般農業區、特定農業區等等，以及18種用地，例如乙種建築用地（農村最常見的用地別）、農牧用地、林業用地等。
非都的管法很簡單，就是當你想要變更的時候，不同的變更幅度與規模要按照不同的管道。
（1）分區不變只變用地別：
如果只是幾塊地小規模的用地別調整，並沒有涉及到分區的變更，則可依照「非都市土地使用管制規則」第四章使用地變更編定第二十八條的規定辦理，主要是鄉村區土地變更編定為乙種建築用地、變更編定為農牧或林業用地。這種小變更連土地使用計畫配置圖等都可以減免。
（2）如果分區需要改變：
例如農村聚落不夠住，可是周邊的農地都是屬於一般農業區而非鄉村區，聚落要擴張就必須要變更一般農業區為鄉村區，那可以依照「非都市土地使用管制規則」第三章 土地使用分區變更第十一條第一項以其其後的條文辦理。只是申請的變更規模要在五十戶或是土地面積達到一公頃以上。
（3）再更大的農村社區開發：
則可依照「非都市土地開發審議作業規範」貳專編第一章住宅社區，基地位於一般農業區面積需要十公頃以上。
農村「土地活化」基本上有兩件事情，一個是農地地塊的調整，例如土地不方整不利機械作業。所以重劃條例是處理土地的等則評價與交換的公平合理性。另外一件事情是土地使用的變更，農地變成可建築用地等，這個就是上述「非都」在處理的。
如果農村社區與農村整備地區要同時調整地塊形狀與進行土地用地變更可以嗎﹖當然可以，中華民國的法律完備的很。
這個時候請援引「農地重劃條例」處理非聚落部份的農地調整，還有援引「農村社區重劃條例」處理聚落地區的土地調整外加用地變更。此兩條例都有相對完整的土地評價方式，也有明確的由下而上的參與機制如重劃促進會。
而在農村社區重劃的部份，更與「非都市土地開發審議作業規範」貳專編第一章住宅社區第二十三條有好的結合，可以援引辦理用地變更，其計畫範圍即為重劃範圍，不受十公頃以上的限制，真是貼心。
引用URL
http://cgi.blog.roodo.com/trackback/8673899
回應文章 
也是轉載同一個Mr. Wu的文章：
台灣原則上真的不缺此類的法規工具
問題實在是出在使用工具不當或是根本不會用
當然，問題沒有搞清楚，自然也沒有辦法找出還需要的配套的法政策工具
不管是農村聚落或是農村再生發展區
不管是用地的變更（例如鄉村區農牧用地變成乙建）
或是地塊的重新調整（同地主分布在不同地點的地塊合併，過於細碎不利耕作等等）
都可以透過既有的
農地重劃條例
http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query1A.asp?no=1D0060019&K1=%B9A%A6a&KeyWordID
=&KCDate=
農村社區重劃條例
http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query1A.asp?no=1D0060007&K1=%B9A%A7%F8&KeyWord
ID=&KCDate=
來完成
這兩個條例好歹在地主參與權益、分配權益等等上面已經有相對成熟的機制，我其實一直不解，為什麼老是在詬病非都打轉
認為非都沒有計畫性管理的功能
全世界有哪個國家所有的每一寸的土地全部用計畫管理﹖
除了都市計畫地區之外的最基本原則就是『農地農用』、『林地林用』....。
非都市的鄉村區/聚落，沒有積極性管理的工具﹖
非也非也
不是不能管，而是要管不管看地方政府的態度（自治權在手上會不會/要不要用）
如果真的想要重新整理鄉村聚落又不想走重劃的路
大可依照非都管制，擬定興辦事業計畫書（如同高爾夫球場、渡假飯店等等開發計畫）
拿到聚落所有土地房屋所有的所有權人的同意書
隨你怎麼調整，只要計畫書能夠審查通過
你要積極管理
大可在計畫書中訂定更嚴格的建蔽容積退縮甚至風貌管制等等條款
計畫書審查通過公告，這些條款就有效力
這個手續很煩﹖
拜託，搞一個新訂都市計畫也很煩阿
其實真正要處理的細節
首先當然是農舍過度氾濫的問題
其次是
買了地，地上沒有既有農舍，又不能蓋農舍的話，要住哪裡﹖
德國的做法就是你自己要買農地，就要在最近的聚落找到房子
不管是該聚落有新劃設的住宅區，或是找到既有的房子有人要賣的
中國的做法也相同，有集村的宅基地，農村只能在宅基地上改房子
此類的做法，可依循非都市土地開發審議作業規範，貳專編第一章住宅社區第二十三
條辦理
http://residence.educities.edu.tw/whchou/new_page_38.htm
再來是，農地重劃/農村社區重劃的執行品質的問題
如同說明會上有農民提到劃來劃去劃到田都沒有
針對此，在重劃的過程中
就應該考量把國有地拿一些來
對於有耕作事實的農民的最小面積保障
也許三十年之後，這些小地也沒有人耕作了
再重新考量就好
＊＊＊農村土地重劃沒有畢其功於一役的道理
隨著農村社會結構與農業發展結構要一直變動＊＊＊
或者是如農村社區重劃示範案例（例如花蓮富里鄉羅山社區）
把原有的農村聚落自然紋理開腸破肚變成棋盤式社區
這都是屬於執行的品質的問題
不管農村中務農的人是多數還是少數
沒有農業就沒有農村這個是鐵律
台灣相關的法律工具已經夠了
農村要再生
需要的是提升使用這些工具的品質/技巧
隨著時代的進步，不同的新的觀念的引入
（例如田地不是緊臨水圳，而留設綠帶作為緩衝等）也因應不同的挑戰
同樣的工具要用不一樣的方式來運用
水保局有閒去推農再
還不如拿既有的法規工具開始來試辦他們的"富麗農村"證明給大家看
農再抓在手上，執行上其實不會更單純簡便
題外話
如果都市計畫界的專家想要處理鄉村地區聚落的管理問題
還不如在都市計畫訂定針對鄉村聚落發佈都市計畫的條款
例如，只要超過例如30人的聚落就可以發佈"小/簡易都市計畫"
相關手續可以簡化，也不需要什麼主要計畫、細部計畫或是都市設計等直接拿基本配置計畫發佈就好
台灣原則上真的不缺此類的法規工具
問題實在是出在使用工具不當或是根本不會用
當然，問題沒有搞清楚，自然也沒有辦法找出還需要的配套的法政策工具
不管是農村聚落或是農村再生發展區
不管是用地的變更（例如鄉村區農牧用地變成乙建）
或是地塊的重新調整（同地主分布在不同地點的地塊合併，過於細碎不利耕作等等）
都可以透過既有的
農地重劃條例
http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query1A.asp?no=1D0060019&K1=%B9A%A6a&KeyWordID
=&KCDate=
農村社區重劃條例
http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query1A.asp?no=1D0060007&K1=%B9A%A7%F8&KeyWord
ID=&KCDate=
來完成
這兩個條例好歹在地主參與權益、分配權益等等上面已經有相對成熟的機制，我其實一直不解，為什麼老是在詬病非都打轉
認為非都沒有計畫性管理的功能
全世界有哪個國家所有的每一寸的土地全部用計畫管理﹖
除了都市計畫地區之外的最基本原則就是『農地農用』、『林地林用』....。
非都市的鄉村區/聚落，沒有積極性管理的工具﹖
非也非也
不是不能管，而是要管不管看地方政府的態度（自治權在手上會不會/要不要用）
如果真的想要重新整理鄉村聚落又不想走重劃的路
大可依照非都管制，擬定興辦事業計畫書（如同高爾夫球場、渡假飯店等等開發計畫）
拿到聚落所有土地房屋所有的所有權人的同意書
隨你怎麼調整，只要計畫書能夠審查通過
你要積極管理
大可在計畫書中訂定更嚴格的建蔽容積退縮甚至風貌管制等等條款
計畫書審查通過公告，這些條款就有效力
這個手續很煩﹖
拜託，搞一個新訂都市計畫也很煩阿
其實真正要處理的細節
首先當然是農舍過度氾濫的問題
其次是
買了地，地上沒有既有農舍，又不能蓋農舍的話，要住哪裡﹖
德國的做法就是你自己要買農地，就要在最近的聚落找到房子
不管是該聚落有新劃設的住宅區，或是找到既有的房子有人要賣的
中國的做法也相同，有集村的宅基地，農村只能在宅基地上改房子
此類的做法，可依循非都市土地開發審議作業規範，貳專編第一章住宅社區第二十三
條辦理
http://residence.educities.edu.tw/whchou/new_page_38.htm
再來是，農地重劃/農村社區重劃的執行品質的問題
如同說明會上有農民提到劃來劃去劃到田都沒有
針對此，在重劃的過程中
就應該考量把國有地拿一些來
對於有耕作事實的農民的最小面積保障
也許三十年之後，這些小地也沒有人耕作了
再重新考量就好
＊＊＊農村土地重劃沒有畢其功於一役的道理
隨著農村社會結構與農業發展結構要一直變動＊＊＊
或者是如農村社區重劃示範案例（例如花蓮富里鄉羅山社區）
把原有的農村聚落自然紋理開腸破肚變成棋盤式社區
這都是屬於執行的品質的問題
不管農村中務農的人是多數還是少數
沒有農業就沒有農村這個是鐵律
台灣相關的法律工具已經夠了
農村要再生
需要的是提升使用這些工具的品質/技巧
隨著時代的進步，不同的新的觀念的引入
（例如田地不是緊臨水圳，而留設綠帶作為緩衝等）也因應不同的挑戰
同樣的工具要用不一樣的方式來運用
水保局有閒去推農再
還不如拿既有的法規工具開始來試辦他們的"富麗農村"證明給大家看
農再抓在手上，執行上其實不會更單純簡便
題外話
如果都市計畫界的專家想要處理鄉村地區聚落的管理問題
還不如在都市計畫訂定針對鄉村聚落發佈都市計畫的條款
例如，只要超過例如30人的聚落就可以發佈"小/簡易都市計畫"
相關手續可以簡化，也不需要什麼主要計畫、細部計畫或是都市設計等直接拿基本配置計畫發佈就好
Posted by 飛天兔
at 2009年04月10日 21:31
農委會為廣徵各界對農村再生計畫的意見，舉行11場公聽說明會
農委會為廣徵各界對農村再生計畫的意見，除立法院公聽會外，預定4月22日前於竹苗.中彰投.雲南.高雄.宜花東等縣，舉行11場公聽說明會。
請大家 全力連署 支持農村再生
為農村再生來贊聲！
終於有人發起支持農村再生政策的連署了
活動網址：http://59.125.87.211/love_village/sign.asp
農村的未來需要你我的共同支持~~~~台灣加油，農村加油
請傾聽大眾的聲音 請為農村再生發聲
Posted by 十一場農村再生公聽說明會 即將展開
at 2009年04月13日 16:45
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