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公共利益(public interest)為一管理媒介所有權結構與媒介表現的規範性原則(normative principle)或參考架構(framework)，這個概念本身並無明確而放諸四海皆準的定義，有人常將它和公共服務(public service)或整體福利(general welfare)等名詞劃上等號，而事實上這三個概念有很大程度都是相同的。

公共利益在實踐上意指大眾媒介不同於一般的商業或服務業，而是身負整體社會的廣大及長期利益，尤其是在文化與政治方面，這些利益高於媒介自身的組織目標。公共利益的前提也常為媒介選擇性(selectively)或有條件(conditionally)所主張，其目的在扮演重要的公眾角色並獲取某些權利或特權。雖然有和自由主義相悖之處，不過公共利益這個觀點已被奉行於現代許多民主社會之中。

即使在整體概念上有其模糊之處，北美與西歐國家的傳播政策仍然都以公共利益作為理論依據，這些國家都有包括政治多元化、普遍施行資本主義，以及擁有多種不同的媒介組織的共同特徵。就以向來服膺自由與開放競爭哲學的美國來說，對於公共利益的認定範圍雖然不若歐洲國家廣泛，但至少也主張公共利益必須「確保取得執照者能服務公眾的利益、方便或需要」。

在全球對廣電媒介的法規管制都正朝向解禁的情境脈絡發展的狀況下，對於政府在維護電訊傳播(telecommunication)秩序上到底應扮演什麼角色，也漸漸從過去的公共利益理論轉變為市場經濟理論(theory of market economics)，該理論將媒介視為經濟產物，應以謀取最大經濟效益為主要標的，而自由市場是達成此標的最有效的途徑。同時媒介為謀取最大經濟效益，將盡其所能提供大眾之所需，增加媒介的社會效能(social utility)，由此亦可提昇意見市場的多樣化，國家亦可因而受益。

該理論另外也擷取自由主義之言論自由觀點，認為唯有自由且開放的意見市場，市民方得以行使民主的權利，真理亦得以呈現。同時，主張媒介屬公共領域(public sphere)範疇，應免於國家之干預，以維持其獨立性。和公共利益理論認為國家在管理傳播秩序上應採取積極主動角色不同的是，市場經濟論認為政府對於媒介運作應採放任的態度。此外，雖然市場經濟理論亦主張意見市場的多樣化，這和公共利益理論強調的內容多樣性看來並無二致，不過市場經濟論乃是立基於媒介為了謀取最大經濟效益，將盡其所能提供大眾之所需，並由此促進意見市場的多元化；公共利益主張的多樣化則是為了維護民眾的優雅品味與文化認同，並避免政治誤導或偏差。

由此可知，公共利益對多樣性的立論基礎屬於哲學性與政治性層次，市場經濟的多樣性則較偏於經濟性，這是二個理論在本質上的差異。儘管這二個理論都有其理想性，但是在實際運作上卻都有產生規範失效(regulatory failure)的可能性，就公共利益來說，國家及政府若是為了維護民眾的品味與文化認同而高度介入傳播媒體的運作，由國家與政治菁英為民眾決定他們該接觸哪些媒介內容，很容易流於作之君作之師的家長式心態，民眾對此亦未必領情；透過國家主權管理傳播媒介容易形成保護及封閉主義的心態，與強調自由化、國際化的媒介產業及資訊發展潮流不合。而在新傳播科技產業越發具有高度經濟價值的今天，一味抗拒國際潮流將使自己失去主導國際資訊流通和傳播產業的機會，對於國家整體經濟發展有不利影響。

就市場經濟而言，過度強調媒介市場的自由運作將不可避免的造成資本主義常見的所有權集中壟斷現象，若是產生集中壟斷將會使得新進者難以進入或長久經營媒介事業，意見市場的多樣化必不可能實現；此外，過度追求經濟上的收益也會使得媒介經營者屈從於商業利益，卻不以公眾利益為念，在服務內容的提供上將首先考慮是否能受消費者歡迎，而非消費者是否必須，因此縱使內容量的供應上較公共服務制度為高，但是在品質上卻可能趨於同質與低落。

從閱聽人到消費者：消費者主權的迷思

儘管政府與業者已經描繪出有如科技烏托邦一般的願景，然而這次固網開放對整體社會帶來的意義，除了象徵台灣朝向資訊社會又邁進一大步之外，對於傳播媒介使用者的概念也產生了相當的轉變，一直以來我們多以「閱聽人」這個名詞來稱呼傳播媒介的使用者，這個名詞在某種程度上代表了人們使用傳播媒介的平等性與公共性。在全球化與解除管制的趨勢下，媒介使用日趨商品化，媒介使用者也漸漸成為所謂「消費者」，這樣的概念轉變也顯現在對於這次固網開放的有關論述當中，像是線上隱私權、號碼可攜性、平等接續、定型化契約.. 消費者各項權利的保護。這樣乍看合理的概念化轉變，其實已然間接認可了隱含著商業力量對公領域和私領域進一步的滲透。

有鑑於傳播與資訊體系日趨市場導向產生社會資訊不平等的現象，Golding與Murdock認為新傳播科技創造了一系列全新的傳播與資訊服務，並且重構了既存的媒體產業。然而隨著傳播產業「私有化」(Privatization)的風氣盛行，公共廣播制度下人們平等使用傳播與資訊設施的權利也逐漸消失，資訊也變得如同貨物一般是可以交易的(tradeable)。二位學者曾就家庭收入與傳播財貨與服務消費間的關係，分析英國家庭在電視、電話、錄放影機與家用電腦的消費情形，結果發現收入越高的家庭，在這些傳播與資訊設施上的消費亦高。

針對這樣的發現，Golding和Murdock指出，資本主義市場的實際運作與社會對完整而平等的公民權(citizenship)承諾間的緊張關係由來已久，因為市場主要將人們定位於消費者而非公民的角色，物質上的不平等使得人們接觸與使用財貨與勞務的機會亦不均等[3]。

質此，如何防止新傳播媒介因為自由經濟市場的運作，以致於社會資訊分配不均的情況更加嚴重，尤其未來使用固網的成本可預期的將超出現有電話系統甚多，如何防止固網所帶來的豐沛資訊只有社會少數的高所得階級得以享受，造成社會資訊不均的現象加劇，是國家機構在制定電訊傳播政策時，應該同時也是不能迴避的思考問題。

後 記

這篇短文的雛形原是做為翁老師課堂報告摘要，後來為了刊載到「新聞界」月刊(第128期，2000年4月號)而又做了一些增加與修改，原本以為它的邊際效用已告用罄，可以塵封在電腦硬碟裡了，不過在「博士班書房」總編輯的力「坳」之下，為了達到拋磚引玉的作用，讓本班同學盡快交稿，只好又厚顏的把它在略加修飾後貼在門口。

整篇文章以這次3月19日交通部准許三家業者進行固網籌設為問題意識，其中有許多的概念挪用自去年「固網與法律」研討會的幾篇論文，另外就是回頭搜尋自己過去所寫過的一些類似性質的東西，在深度與廣度皆未超越過去相關論述，故權且做為狗尾續貂之作。然而，將這次固網開放與目前部分人士要求無線電視台股份應全面私有化，以杜絕黨政軍黑手干預的主張做一合併，就可看出，在新舊政權交替，媒介管制架構正值轉型的當口，以自由化、開放競爭為理念的市場經濟論調已經積蓄了相當的聲勢。本文的目的並不在反對市場經濟與傳播媒介的私有化，只是試圖點出市場經濟與公共利益的矛盾性，期望讓有識者在張開雙臂歡迎傳播新世紀到來的同時，也想想自己是否也將失去些什麼？