逃避自由

• 前線操作

索羅門群島，位於澳洲東北方，人口約五十五萬人，四月二日遭受海嘯地震侵襲，數十人失蹤，五千多人無家可歸；衛生署在外交部的電報請求協助下，募集兩百公斤的緊急藥品及醫護人員數名前往。初抵達，除了拜會駐當地外交人員之外，也參與已經抵達的國際組織救災協調會議。狹小的衛生部討論室，牆上掛著散落在大洋洲的島國地圖，主要災區已經被獨立標誌出來，出席的組織除了澳洲代表還有WHO官員、Oxfam、Unicef等著名組織代表，幾個白板寫滿接下來的資源及人員配置。外交官陪同我們參與會議，也適時的發言表達立場及說明所攜帶的資源。

一開始，進入狀況就是場硬仗。如同印尼海嘯一般，時逢索國連續長假，船隻運輸或飛機接駁從首都進入災區就是個問題。災區已經進入第五天之後，各國救援團體陸續抵達，千里飄洋而來的物資，在受災區設立醫療站、診斷、治療、分配、使用；操著不同口音的語言，代表不同組織不同立場的計畫執行者，不斷溝通、協調、設定優先主題、檢討進度、分配資源，其間的複雜度已經超過單純緊急醫療範疇。

• 平日養兵

1997年由紅十字會發起制訂『人道主義憲章與賑災救助最低標準』(SPHERE)，內容訂定在急難或戰爭發生時所必須符合人道憲章及最低標準的設定，其核心價值在嘗試所有步驟減緩人類因為衝突所遭受的苦難，及災難的受害者有權利接受協助和有尊嚴的活著，SPHERE是本手冊也是合作信任的過程。SPHERE在兩千年時出版共分成五個部份，包含飲水衛生、營養、食物、避難所、醫療服務；此手冊最重要的成就是人道主義憲章（Humanitarian Charter）的擬定是根據許多國際法原則訂立，例如內容強調了不分黨派政治立場，對於受害者都必須使其有尊嚴的生活為原則。

其中和健康服務相關的章節又分成三部份，分別是健康系統結構的建立（health systems and infrastructure）、傳染性疾病控制(control of communicable disease)、和非傳染性疾病的控制(control of non-communicable disease)。以災區的健康系統結構建立為例，底下有六個救助設立的最低標準(minimum standards)，在最低標準訂定關鍵性的指標(key indicators)，最後再增加附註(guidance note)說明不同情形下可能這些最低標準可能會遇到的兩難。

以災區的健康系統結構第二項最低標準為例，在災區的臨時健康服務必須設計去支持現存的健康系統、結構和提供者。而其項目的指標包含該國衛生部的代表不論何時必須領導整個健康部門的反應，但是當衛生部缺乏能力時，替代性的單位必須確認有能力領導健康議題；同時原本在當地的健康機構必須被領導機構支持並強化功能，同時當地的健康工作者必須在考量性別與種族平衡的前提下被整合緊急的健康服務中；所採取的健康服務策略必須符合或採取既有的當地國家標準或是治療準則；除非是當地的原本醫療設施無法提供足夠服務或是人群無法得到既存的健康服務，否則不要另外建立替代性或是平行於當地醫療機構的服務例如外國人的田野醫院，在醫療站的設立上必須和領導健康議題的機構諮詢。在註解上面說明若衛生部沒有能力作為健康議題的領導者時，聯合國相關組織例如WHO、UNHCR、UNICEF通常必須作為領導角色，如果不行的話再由地區層級的機構來帶領，同時領導的機構必須確認支持並強化當地原有健康照護系統的能力。具有領導主權的單位最重要的責任就是去發展對於健康議題緊急應變的全面性策略及對策。原有的當地健康相關從業人員必須整合入救災體系中，同時如果該國家原有的治療準則過時，必須引入較新的國際治療原則。在現存的醫療體系沒有辦法運作良好時，通常外來的田野醫院（foreign field hospital）是唯一的選擇。但是更有效的方式是提供資源給當地原有的醫院，讓他們可以盡快的開始工作或處理額外的負擔。在臨時性田野醫院佈署上必須更明確的定義需求或可提供的服務，例如在災難發生後2天內提供創傷的緊急救治，第3到15天時提供急診及創傷的後續照顧，或是直到當地醫院重蓋之前暫時性的取代原有醫院角色。田野醫院不應該是讓更稀有的當地資源分散而是要必須更強調成本效益。

• 重回國際社會的解藥？

進駐了災區的臨時醫院，第二天隨同前來救援的法國軍醫三人小組攜帶藥品坐車前往另一山頭的避難所。法國軍醫攜帶三大鐵箱的藥品，他們用著超高效率搭棚，砍柴作為臨時腳架可供換藥，還有從首都中央醫院前來協助的當地醫生隨同，軍醫使用的是從法屬醫院調來的藥品，所以說明書及外包裝多是法文，診斷之後再由翻譯人員轉成英文，連換藥的紗布優碘等都是法國品。他們的任務在附近的村落執行兩三天後結束，之後再將剩下的藥品全數捐給臨時醫院。隔天，臨時醫院的藥師詢問我是否看得懂法文，他們對法軍所捐贈的藥品有些無法辨認學名的不知要如何處置。

對照著上述的原則，當地的醫護人員在法軍抵達前就已經陸續返回工作崗位，如果要到偏遠的避難所服務在人手調度上是足夠的。理論上為了儘速恢復醫院功能，法軍的援助應該將物資直接挹注到臨時醫院，而這些物資除了符合急難救助的藥品清單外，藥品使用方式或名單必須以當地可以閱讀的語言為主。當天在任務結束前，他們有隨同的法國記者輪流訪問了三位醫護人員，隔天，我在當地報紙看到法軍援助災區的照片及新聞。

所以，SPHERE所昭告的憲章是基本原則，但每個團體抵達災區這樣看似單純的救援行動背後被賦予的想像與任務是依照時空背景國家不同而會有差異，例如還必須考量外交、政治、國際現實等因素。但是在加入這麼多每次行動的變數前，在從事類似活動前，對於憲章最基本所昭告的原則是否都經過充分討論理解，SPHERE就如同人道援助領域的『憲法』，如果我們對於憲法是字句必較的討論，相對的，台灣想要發展緊急人道援助作為外交的籌碼，也就必須培養相關領域人才仔細的討論辯證臨摹這套國際遊戲規則，在熟知規則並且運作良好得宜的情況下，再加入政治外交的考量，抑或對於駐外外交官也能將此納為教材之一，遇到緊急情況時，也能靈活運用遊戲規則與考量外交現實作修正。倘若停留於飲鴆止渴或對內畫餅充飢的狀態，長期除了損耗相關領域人才參與的熱情，也無助於國人對於國際事務的理解，更遑論作為提高能見度的解藥了。