2008年07月12日
《東協憲章》簽訂後的東南亞衝突管理
黃奎博 （政大外交系副教授兼國際事務學院外交政策研究中心主任）
宋國強（政大外交系國際關係組碩士）
原載於《戰略安全研析》第34期（民國九十七年二月）
2007年12月20日是《東協憲章》（Charter of ASEAN）簽署的日子，也代表著東協整合過程中的重要里程碑。
東協過去由於會員國間經濟與社會發展差距較大，一直以較無約束力的鬆散組織形態存在，並堅持「不干涉內政原則」等主張。但在印度與中國大陸崛起對東南亞產生投資排擠效應，以及緬甸軍政府的人權問題影響東協形象等多重影響下，決定加快整合腳步。東協領導人於2005年12月12日在吉隆坡第十一屆東協領袖高峰會中簽署聯合聲明，決定儘速制定《東協憲章》。《東協憲章》的簽訂等於是東協在成立40年之後，終於擁有了一份對所有會員國在各方面均具法律約束力的文件。
一、《東協憲章》對於安全議題的規範
《東協憲章》關於東南亞安全的規定，多半不出以往東協各式文件的內容。例如，其明確規定了東協共同體將由「東協政治安全共同體」（ASEAN Political and Security Community）、「東協經濟共同體」（ASEAN Economic Community）與「東協社會文化共同體」（ASEAN Socio-Cultural Community）組成，以使東協各會員國擁有一樣的目標、身分與聲音。此與2003年10月《東協第二部巴厘宣言》（Bali Declaration of ASEAN Concord II）並無二致。
再者，前述的三個共同體均將分別設立專屬的部長級理事會（Council），會員國將於各理事會中派遣常駐代表。這三個理事會每年至少開會二次，在資深官員會議協助之下，負責協調與落實相關決策，並向東協高峰會呈遞年度報告。
又如，《東協憲章》提出東協要致力於維護並加強該地區的和平、安全與穩定以及經濟整合建設，堅持不干涉原則，尊重各會員國的獨立、主權、平等、領土完整和民族主體性，主張和平解決爭端。此與1967年8月東協成立時所簽訂的《曼谷宣言》（Bangkok Declaration或ASEAN Declaration）、1976年2月的《東協巴厘宣言》與《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia）的內容完全一致。
最後，《東協憲章》規定涉入爭端的會員國可在任何時候訴諸調停、斡旋或和解，亦可請求東協主席或秘書長擔任前述工作。基本上，東南亞國家間的爭端將依照《東南亞友好合作條約》內的原則與規定處理；若屬經濟爭端，則依照《東協促進爭端解決機制議定書》（ASEAN Protocol on Enhanced Dispute Settlement Mechanism）內的原則與規定為之。若爭端經上述程序仍無法解決，則將送交東協高峰會做決定。東協秘書長負責監督各項爭端解決之執行，若有會員國違反或不配合，則交由東協高峰會議決之。《東協憲章》給予會員國在遇到與其他會員國之爭端時，得尋求聯合國或其他國際法律機關協助之權。
二、「東協方式」和《東協憲章》下的東南亞衝突管理機制
（一）特點《東協憲章》簽署後，將使得東協發展成為一個更具法制化的區域性組織。《東協憲章》裡面有兩個具有「東協方式」（ASEAN Way）的設計，使憲章適合東協自身的安全現狀。首先，《東協憲章》有關衝突管理機制的規定體現了「東方智慧」，強調依照東協各條約、宣言與國際慣例以解決爭端，無法解決的棘手問題則交由東協高峰會議決，為爭端的解決留下了相當大的餘地，且顯示了更多的彈性，避免將現存的問題激化。東協始終堅持「政府間主義」（inter-governmentalism），亦即會員國國內偏好形成的過程影響了其對於東協組織架構調整之主張，並小心翼翼地不讓各自的國家主權受到東協或其他外力侵蝕；因此，若想在憲章中添加強制條款，反而容易導致存在巨大差異的東協走向分裂。
其次，《東協憲章》中沒有強調「一致」或「強制」的條文，也沒有任何針對會員國的制裁機制，至多僅規定將違規的會員國送至東協高峰會議決，應是希望各會員國在憲章的架構下遵守規則與履行義務。憲章中第二十條的規定，在立法精神上延續了東協一貫的理念，即強調協商與共識。在東協憲章架構下，共同一致決仍是基本決策原則，但若該原則無法達成時，東協高峰會可以決定要如何議決該議題。不過，這樣的決議方式不適用於東協其他既定的法律機制。
第三，值得注意的是，東協高峰會與東協秘書長的重要性在《東協憲章》中獲得了各會員國的認可，所以才在相關規定中賦予二者許多任務，尤其是東協高峰會，似乎成為東南亞區域安全爭端解決機制的內部最高議決單位。不過，東南亞安全問題真的能交付東協高峰會討論並議決的機會實在很小。在沒有前例可循的情況下，恐怕仍將在東協各國領袖睜一隻眼閉一隻眼的情況下，以維持東協內部團結、友好與和諧為主要考量，對於重要爭議將避而不談。
（二）「東協方式」的強大影響
由此可知，即便《東協憲章》業已簽署，但東協各國仍維持其長達四十年的運作模式，即非正式、強調對話、協商、共識、非強制性、互不干涉內政的國家間互動方式。換言之，《東協憲章》雖然是一法制化的文件，但吾人應說東協長期以來的治理模式（亦即「東協方式」）影響了《東協憲章》的內容與規範，且
這樣的結果甚至可影響到到與東南亞安全相關的決策模式與運作。
前述反對採取強制手段的模式，使得東協的衝突管理無法形成更明確且具約束力的機制；透過協商與交涉的結果，最後可能僅是擱置爭端，而非進一步解決爭端。例如東協在南海主權爭端的各聲索國似難利用《東協憲章》規定的爭端解決機制以解決會員國之間的領海劃界與島礁歸屬等問題，因為憲章規定的內容與沒有憲章以前的東協內部運作規範其實相差無幾，若以前無法透過東協機制解決，現在能透過憲章解決的機會應也有限。
換句話說，在以「東協方式」為主導的態勢下，《東協憲章》的簽署與東南亞安全的保障或衝突管理的制度化未必是正相關。《東協憲章》對於會員國所採行的協商與共識、互不干涉原則，某種程度上限縮了《東協憲章》本身的制約力量，並阻礙了東協朝法制化組織大幅邁進。在衝突管理方面，《東協憲章》雖隱約指出了爭端解決機制之必要，但在「東協方式」的影響下，東協尚無法建立一個明確的爭端解決機制，目前除了重申《東南亞友好合作條約》或「三頭馬車」（ASEAN Troika）等有名無實（僅有規定卻從未執行）的機制之外，也提出了將未能解決的問題交由東協高峰會協商決定，或由東協高峰會或東協秘書長調停或斡旋。
依東南亞各國處理雙邊安全糾紛的經驗看來，《東協憲章》所規定的種種機制或將是聊備一格，東協各爭端當事國仍將以聯合國國際法院（International Court of Justice）或其他具備法律地位的國際機構作為最後的解決途徑，而盡量避免將問題帶至東協內部來解決，以求高峰會時的單純、順利與和諧。
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