May 23,2017 14:56

No.557 缺席的願景--談公共政策論辯上的策略思維 [米那娃之梟]


圖片來源:Pixabay ,CC0 Public Domain

前言

公共議題的論辯,向來是民主國家與社會的常態。也是民主國家中公民對政治參與最主要關注的領域。事涉公共資源的分配,權利義務與利益的德喪變更,關係重大,影響深遠,自然為公眾議論的聚焦與熱切地關注所在。然而,為了激起注意,也為了吸引媒體的目光,特別的個案、誇張的行徑、吸引眼光的訴求動作…往往成為吸引媒體注意的主要手段。而本該隨之開展的公共議題相關全貌,甚至我們對於公共問題的思索,都產生了局限性、個別化的現象。這樣的『淺嚐即止』或一時激憤,或許正是台灣社會長期處於淺碟、短視與欠缺宏觀格局的根本原因。
這種『只爭朝夕,不問千秋』的做法,使得我們的社會看似機敏而應變迅速,但只要將時間的縱深稍稍放寬,就可以發現,我們極容易因為這種不顧前因後果,不願正視問題的成因脈絡的態度而使得後續的開展延續,甚至保持既有的動能都無以為繼。我們對未來常常茫然而惶惑,於是,我們也難以下定決心,更沒有貫徹目的的持之以恆所需的動因。總是希望「隨順因緣」,時既上確是「隨波逐流」,失根而不知所終。

之所以致此的原因何在?做事欠缺具有願景擘劃恐是根本的成因。蓋所有的目標計劃,具體策略執行,本需有一個根本的願景藍圖作為基礎,也作為指導。這個願景,固然是計劃作為的出發所在,同時也是規劃與執行策略的指導原則所依。更是評估計畫執行上是否偏差或資源投入適切與否的判準。而沒有願景的作為,將使得所有的目標計劃、策略執行成為一種無意義的臨機作為。當下的處置若不能導引或指向最終願景的落實與構建,則這樣的行為處置終將淪為虛耗,而徒然增加挫敗感與無力感。

台灣社會這幾年的所謂虛耗與停滯,早已使國人注目憂心。各種解決這類困境的解方多元紛呈。大家卻又一直對此如何解決莫衷一是。我們看到太多各類各樣的口號、標語,卻最終總成為鏡花水月,無一成事。究竟原因為何?歸根究底,還是在於我們對於如何擘劃型構願景圖像缺乏能力與想像。更因為沒有達成願景可資依循的的策略路徑,所以我們的施政往往各自為政而缺乏綜效。這些流於口號與如同施放煙火的施政,不但轉瞬即逝,更形成效能不彰的浪費與滋生弊端的環境。這都是悖離善治(good governance)的原因與關鍵。

公共政策論辯上的細碎趨勢

誠然,隨著民主價值在社會的逐漸深化,強調公共議題的對話與參與,討論相關議題的方方面面之風氣逐步為台灣社會所接受。然而,公共議題攸關社會成員的權益與資源分配,因此切身需要的感受將使得議題的重視更為清晰。然而,激烈的爭執往往來自於個別細節之間的錙銖必較而得以凸顯。這本是權利義務與利益實踐的必然,原無可厚非。但由於吸引焦點的爭執畢竟是少數,而得以獲得公眾青睞並在公共媒體上可以一再獲得重視者畢竟是少數。且往往有特異化與話題性的趨勢。從而,激烈的衝突點成為整個議題的核心焦點,這又往往使得本該更為全面與結構分析的討論與內容遭到有意無意的忽視。而各自利益攸關的側重不同,立場歧異,更使得公眾事務的討論往往眾聲喧嘩而莫衷一是。而為了謀取快速地解決與消瀰緊張的對立情緒,切割成個別不同的事項分別給予不同的處置解決已成為處置的標準程序。但這樣的情形下,去除脈絡的解決,不問關於未來與全局的影響,與日漸偏離原先追求目標的現象,都成為當前社會在面對公共議題中,一再呈現出細碎化傾向的負面效應。

願景作為統整的基礎

相對於此,願景的擘劃,在這裏就凸顯出其重要性。願景的存在與遵從,不但是整體計畫作為的實踐目的,而對於與此相關的所有事項也都將形成統整的基礎與作用。因為願景的存在與實踐的必須,必然必須規劃各種計劃、策略來加以執行。透過施政執行所產生的問題與歧異,由於有目標願景的存在,這些解決也就可以有個可資判斷與整合處理的評估基準與作為標準。而沒有整體願景的落實意志與方法時,處理事務不但支離破碎,且優先順序混淆、投入資源時間偏誤而不符合比例,更可能因為想要面面俱到,多方討好而成為顧此失彼的得罪所有人的決策與執行。

畫餅充飢還是算無遺策?願景在政策上的角色

然而,願景的擘劃是否只是隨機隨意的信口說?我們確實看到許許多多的政府、執政當局或是政治人物,常將「願景」二字掛在嘴邊或見諸所謂的施政白皮書等政見發表文宣。然而,真正的「願景」,特別是與公共事務或一國發展計畫有關的願景的形成,本身極為嚴謹而縝密的。實際上,為了使願景具有遠見的深度與未來性,其形成必須透過深刻而縝密的基礎調查研究而來。而其調查的特性,除了綜觀全局,各種各樣對於未來發展重要基礎事項的無所遺漏外,還必須是深入基層與追索脈絡的。更重要的是,從前述的基礎之上,思維作為主體立場下的微來路徑與方向的究問與追索。這不但需要深入研究,也需要辯證批判,更需要多方驗證。是伸入也必須廣泛。也因此,相對於為了實現願景所進行的策略布局、計劃與執行,有時,為了擘劃願景即需要花費半數以上的時間心力去加以論證。因此,「算無遺策」的背後,實際上是廣泛而深刻堅實的基礎調查與分析做為基礎而來。願景的有無,不在於靈光乍現機敏機智,不是什麼心血來潮的「點子王」,而反而應該是紮實基礎調查分析功夫為基礎的「成竹在胸」才是。

檢證:一帶一路vs南向

在這樣的基礎下,我們可以來檢視,什麼是真正的擘劃?究竟只是海市蜃樓,還是混沌不明的口號?其實可以從願景的擘劃方式與內容的基礎背景與可行性分析可以一窺問題的癥結。

以時下中國與台灣部分媒體與投資掮客一再鼓吹宣揚的中國「一帶一路」策略為例,或許我們也可以在到願景的重要性。

所謂的一帶一路,其實就是「絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路」的簡稱(英譯:The Belt and Road;簡稱 B&R)」,是中國大陸主導的跨國經濟帶計畫。是由中國共產黨中央總書記習近平於2013年9月始所倡,向各國推廣的區域經濟合作戰略,其有關「一帶」的部分,主張沿著陸上絲綢之路,發展中國和這些國家和地區的經濟合作夥伴關係,該計劃希望透過加強沿路的基礎建設,加強與該所涉及區域的相關國家加強經濟合作,也計劃透過此一戰略,消化中國過剩的產能,並帶動西部地區的開發。具體而言,「一帶」連接亞太地區與歐洲,中間經過的中亞地區,如:上海合作組織中的中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克和烏茲別克都在絲綢之路上,其他5個觀察員國及3個對話夥伴也在絲綢之路沿線,絲綢之路經濟帶的中國核心區域包括西北的新疆、青海、甘肅、陝西、寧夏,西南的重慶、四川、廣西、雲南以及內蒙古。「一帶」主要有兩個走向,從中國出發,以歐洲為終點:1.經中亞、俄羅斯到達歐洲2.經中亞、西亞到達波斯灣和地中海沿岸各國。至於「一路」,則是沿著海上絲綢之路,發展中國和東南亞、南亞、中東、北非及歐洲各國的經濟合作。福建被認為是中國海上絲綢之路(一路)核心區。據稱,新疆和福建會成為「一帶一路」的最大贏家,並獲得前所未有的發展機遇。

這一發展,由於涉及的範圍廣泛,據稱包括66國,經濟區人口達40億,而廣受大眾矚目。吹捧者更是視為中國改變世界政治經濟格局,取代美國而一躍為世界強權的契機所在。在中國官方傳播媒體與各種親中或反對既有秩序者的相互吹捧拉抬下,這一戰略計畫的願景似乎頗為可觀。然而,只要對此戰略計畫的願景所涉及的區域、範圍與相關內容進行必要的基礎調查,即可發現,這一戰略計畫最大的破綻,在於支撐其未來性的基礎,不但薄弱,還潛藏巨大的風險。其主因在於,不論是「一帶」抑或是「一路」所經過的區域範圍廣泛,地緣衝突紛爭複雜而激烈。相關國家共識利益遠遠遜於衝突與對立。同時該地區高度的不穩定,潛藏民族與政治經濟的敏感衝突因素,這些都使得以基礎建設作為前提的戰略計畫實施充滿不確定但據大的風險。其次,這一戰略夥伴計畫,以基礎建設為驅力,以交通運輸為經濟發展之前提。然而,這必須有充足的資本與巨大的資源耗費。這一計畫的主導者,也幾乎是唯一的主要推動者,中國,近年來公共債務問題累積日久,問題早已成為隱患。而作為驅力的基礎建設,與其說是驅力,不如說是問題的癥結。蓋因為中國多年的以建設作為增長驅力的策略,造成中國的基礎建設的產能過剩。這一計畫之所以著眼於基礎建設,實際上就是為了消化中國龐大的基礎建設相關的產能過剩。而這些相關經濟戰略夥伴之所以願意買單,則有賴於中國所提供的低利率優惠貸款。而這些基礎建設的需求國家,又多屬法治不彰,管理效能落後的國家。這類大規模的基礎建設,往往就成為尋租與貪腐的溫床,又使得這些國家的政治陷入爭執爭端而極易陷入動盪。另外,所謂海上絲路部分,中國所展現的戰略企圖,就是希望讓海上運輸線脫離另一強權(也就是當前中國主要戰略競爭對手,美國,也是當前世界上唯一的全球軍事強權,特別在海空權上擁有絕對性的優越支配地位)的威脅之下,避開中國所聲稱的「麻六甲困境」。然而,無論是在巴基斯坦建設港口、打通所謂中亞經濟走廊或是在泰國開設運河等宏偉計畫,且不管這些計畫耗費甚鉅,花時甚久,甚至是成本非但不符效益,無法取代既有經貿路線,實際上,中國對於能源與物資的殷殷需求,都無法從避開美國海權支配的領域。即使避開了麻六甲海峽,關鍵物資與能源的輸入路線,從來源的出港即暴露在美國海空權支配的領域之下。換言之,仍然有賴美國海權維護運輸經貿路線的安全。從而,從基礎而言,這一戰略計畫,除了宣傳與對內誇耀威攝之外,實際上本身就是一個無法實現的戰略規劃。而這樣的戰略規劃「願景」,大抵是個「美好的願望」,確是個難以實現與實施困難而難收預期效果的戰略規劃。

而另外一個例子則是台灣的所謂「南向政策」。台灣的南向政策,其實早已多次被提出。對於一個以對外經貿立國,發展國際交流與經濟發展的國家來說,本來拓展國際交流與經濟發展計劃是事理之常。然而,台灣這個所謂的「南向政策」,其之所以常被人批評為淪為口號,而效果不彰的根本原因在於,台灣對於南向的想像,只有對於這個區域的廉價勞動生產力及土地、資源的取得,以及潛在消費市場進入等之想像。然而,台灣長期對於自身認識與認同的錯誤與虛無,致使不但不了解自己,從而也對於身處地緣的相關國家的認識也相當的貧乏與淺薄。因為我們對於「南向」國家的認識理解不足,基礎的調查研究更是欠缺,從而「南向」何方?目的何在?提出政策者往往除了形容詞充斥的描述之外,沒有辦法提出更具有遠見與企圖心的願景與行動計畫。作為對照,同樣進入「南向」國家,越南的韓國,其進入越南的經濟投資時間並不早於台灣,台灣曾經是越南前二名的投資國(另外一個就是中國),但時至今日,韓國對越南的投資比重不但已經超過台灣,更重要的是,韓國的投資已經徹底改變越南的產業結構與聚落分布。相對於此,台灣進入越南的所有經貿活動,著眼於短視、獲利週期短的行業,缺乏對於技術與產業結構的深度,從而,被取代、替代性甚高,缺乏策略,也缺乏深耕長遠規劃的遠見,這是台灣「南向」政策或是各種對外經貿政策無法產生深遠綜效的深層原因,也是根本原因。

結語

願景的規劃,並不是畫餅充飢,也不是文宣口號的編撰。而應該是個縝密調查、研究、驗證、批判,而後面向未來的可行性分析與綜合計劃規範的過程。需要的是既深且廣的全面性思維,也需要有洞見同時腳踏實地的基礎研究。這類的研究,不能僅僅限於理論研究,還必須有豐富、深入的田野實地調查。而規劃伊始,更必須以自身的認同與認識作為基礎與出發,然後基於可評估驗證的資料來畫出具體可行的願景。這經過確立願景之後,逐步的從策略布局、規劃、執行,並一再與時推移的進行驗證修正,才能成功的達成這一願景。這是戰略性的,也是全局性與具有縱深性的思維、計畫過程。離地而沒有基礎,匡列預算而以填充的方式,並無法達成一個有效的戰略計畫,也無法建構實踐願景。而不具嚴謹縝密的作為所進行的所謂「願景」則往往淪為口號、吹噓,並滋生尋租、貪腐等各種問題,施政者豈可不慎?


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    pl2008 發表於樂多回應(0)引用(0)歐羅巴 vs. 歐羅肥編輯本文
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