A Political Animal

但說來又諷刺，國民黨嘴巴說要回到一九四七年憲法，但其實一九四七年憲法，正是一部從未落實的憲法，一部被譏為「先天不足，後天失調」的憲法[1]。最諷刺的是，當年「自由中國」和自由派學者針對憲政議題對國民黨提出的批判，其中一項正是認為國民黨沒有落實憲法的內閣制精神[2]。而當年國民黨對「自由中國」的批判，則用了「反攻無望論者所護何憲？」的帶帽子手法，指「自由中國」這票人是要搞「兩個中國」。[3]

真是歷史的諷刺，一九五八年國民黨對行憲論者施以「兩個中國」的帽子，到了二零零七年，國民黨法統派還是用「台獨」去詮釋修憲論者的主張，還用國民黨從未落實的一九四七年憲法去消遣修憲論者。兩相比照，幾乎可以斷定五十年來這些人的思考從未進步。國民黨的法統派是否曾經想過，在這種僵化的腦袋下面，他們對於今日台灣憲法的四分五裂、憲政生活的毫無章法，是不是得負起碼的責任？

事實上，對國民黨無法落實憲法的批判，最早就在「自由中國」。簡單來看，「自由中國」對中華民國憲政的批評，大約集中在「權責不明、黨政不分、疊床架屋、任意曲解」四個層次上。儘管憲法已經修改七次，和原文全貌已大不相同，但這三個問題的陰影其實仍盤旋在台灣的上空。下文將對「權責不明、黨政不分、疊床架屋、任意曲解」各舉出古今案例，以供查考前述指責國民黨法統派貽誤國政之指控是否屬實。

「自由中國」認為一九四七年憲法是一部內閣制憲法，傅正引用了憲法第五十六條部會首長應由行政院長「提請」總統任命，乃指院長未「提請」則總統無法任命，指出了閣揆的實質人事權。並以總統不參加行政院會、行政院作為立法院的負責主體來看，指出了一九四七年憲法應屬內閣制憲法。傅正在文末暗批了現行制度和實際政治不同的問題，其實也間接點出了「自由中國」對於蔣總統未依憲行事的不滿。[4]

其實總統、閣揆與立院之爭一直是中華民國憲法實施的最大困境，李登輝曾針對行政院長的副署權提出質疑，他認為他要換掉郝柏村還要郝附署，是一件很奇怪的事情。其實這背後隱含了閣揆應該在立院改選後總辭，或者總統改選後總辭的責任邏輯。整個李登輝執政時期，一直為這個問題所困擾，例如郝柏村內閣在立院改選後為了是否總辭和李登輝搞到肝膽俱裂；而連戰內閣在一九九六年總統改選之後總辭被李登輝以字條「著毋庸議」慰留，要不要重新行使同意權問題便引起在野黨群起抗爭的問題，李登輝對這兩案顯然採取不同的標準。

而在總統民選之後，這個問題更加嚴重；一個民選的總統所背負選民的投票意志，不太可能不以擔任實權總統為目標。但一九九一年憲法依照增修條文精神，仍然無法解決總統與閣揆之間的權責問題，也才有一九九七年第四次修憲。第四次修憲把憲法改成偏向總統制的半總統制（semi-president）體制，總統任命行政院長不需經過立法院同意。當時輿論就有「總統有權，內閣有責」的批評，但某個程度來講這樣的批評也不是很準確，因為總統仍然因為定期改選而必須擔負政治責任。

兩千年政黨輪替後，總統/行政/立法關係「責任政治」的不落實繼續成為台灣政治很大的問題。這是有史一來第一是國會少數黨執政，依照民進黨的說法，確實可以基於偏向總統制的半總統制組織少數政府。但少數政府的組成，我認為這是台灣總統並沒有「主動國會解散權」所引發的政治僵局所導致。論者有謂給予總統主動解散權會使總統權力過大並容易引發政治衝突，但其實內閣制的優越正在於其衝突性可以一決高下，比起總統制可能造成政府動彈不得的僵局窘境，可能是政治糾紛時比較簡單的解決之道。台灣人害怕衝突，卻還有那麼多人因為不喜歡總統而主張要內閣制，也難怪有學者會指出台灣民眾不喜歡的是陳總統而不是總統制。[5]

「自由中國」所處的憲政環境確實與七次修改憲法之後大不相同，但其所主張皆乃因執政黨沒有依照憲法精神去落實權責分明的制度所致。「自由中國」在論著中也不斷苦口婆心強調希望「蔣公」落實憲政。[6]但言者諄諄，聽者邈邈，一九四七年憲法中的內閣制精神終一九九零年開始修憲凍結原憲法都還沒能夠落實，九七年後改成偏向總統制的半總統制，內閣制精神的呼聲就被新流行的「左右共治」所取代了。

「自由中國」除了談總統權力過大的問題，對國民黨黨政不分的問題也頗為感冒。在雷震主導的社論「今天的立法院」中，提到國民黨中常會往往利用事後疏通的手段，而不是邀請立法委員參與政策制定，來解決立法委員和黨中央的歧見。而這樣的方法其實也造成立法委員因為行政部門對其不尊重、又無從參與政策制定而對論政興趣缺缺，導致立院功能不彰的問題。[7]

國民黨一直被批評「黨國體制」，而所謂黨國體制當然絕不只是黨主席兼總統這麼荒謬的定義[8]，而是黨政不分的問題。國民黨以黨領政的方式固然造成其統治的簡易，但被削弱的立法權使立法委員有如橡皮圖章，無法發揮立法審案等相應功能，也的確是當時台灣民主化牛步不前的一項因素。

國民黨中常會領導決策再疏通的模式，一直到失去執政權才有所改善。由於執政權的錯失，導致立法院國民黨團地位頓時重要，中常委也開始有大量立委參選，雷震指出的黨政不分問題也才隨著這個變化逐漸解決。反而是執政的民進黨因為黨體制本非家父長制，而在黨政同步以便利統治上一直想前進卻沒有進展，但府院一再要求黨籍立委對預算或法案護航，也的確造成雷震提到的立法委員怠惰現象。這可能是一種執政的慣性病，五十年來如一日。

待續..........